中外地方制度改革的新动向及未来展望

[摘要]地方制度是一国宪政制度的重要内容，地方制度问题也是宪法学和政治学的重大研究课题之一。近二十年来，中外地方制度经历了很大的改革和变化；中国地方制度在二十一世纪也将呈现出新的走向和发展趋势，从而对中国宪政制度产生深远的影响。

　　[关键词] 地方制度，地方制度改革，未来展望

　　一、 西方国家地方政府制度改革

　　二十年来，西方各国为适应政治、经济的发展需要，先后都对本国的地方政府制度进行了改革或调整，从而对各国宪政产生较大的影响。

　　（一）主要西方国家的地方政府制度改革

　　1、法国

　　法国是一个长期实行中央集权的国家。法国中央集权的方式，一是国家许多重要的行政事务掌握在中央政府及其部门手中；二是中央政府向地方派任国家代表，市镇则为市镇长为国家代表，国家代表负责执行国家法律、政策，领导派出机构并对地方议会有一定监督权；三是由中央各部门分别在大区和各省市设立派驻机构，处理本部门在地方的有关事务。

　　1958年法国第五共和国宪法确立了“领土单位由选举产生的议会按照法律规定的条件自由地进行管理”的基本原则。这一时期法国行政体制总的来说是朝着分权方向前进的，但直到1982年，中央集权体制才有根本性的改变。

　　第五共和国时期的地方制度改革，一是增加大区作为新的一级地方领土单位，享有与省和市镇一样的法律地位和权利。

　　二是重新分配国家、省和市镇的职权，将许多中央政府职权移转于地方议会，增加了地方议会的行政权。

　　三是改变了国家对地方议会的监督方式，取消监管，代之以行政诉讼的方式，即国家代表如认为地方议会有违法或损害国家利益的行为时，可向行政法院起诉。

　　四是改变省长的传统地位和角色，使省长不再是地方行政首长和自治行政的执行官，而仅仅作为国家和中央政府在省的代表。

　　1982年3月2日《市镇、省和大区的自由和权利法》，1983年1月7日《市镇、省、大区和国家权限划分法》，1992年的《地方行政指导法》以后陆续制定的一系列法律和法令的实施，使法国中央政府集权的程度有所降低，大区议会议长和省议会议长获得了更多的权力，从而加强了权力下放和地方分权，取得了积极的成果，但在放权过程中也出现了一些问题，如中央与地方关系的矛盾、新的地方主义的产生和发展等。为此，法国中央政府在放权的基础上，进一步调整中央与地方关系，完善地方管理机制：

　　一是强调国家和中央的权威，进一步明确和划清中央与大区、省、市镇的权限及严禁地方越权和侵权，提高中央派驻省和其他地方机构的地位，发挥这些机构中国家公务员对地方公务员的影响和指导作用；二是加强中央调控，规范地方经济的内容和范围，加强与地方的对话和对地方的监督；三是实行地方之间的“协调和交叉”原则，建立地方之间的新型关系。

　　希拉克当选总统和再度当选总统后，也进行和将要进行较为深入广泛的自由主义改革，如恢复单记名二轮多数投票制，重新划定选区，实行第二轮权力下放，压缩和撤并原有的小城镇；分散权力，给地方议会更多自主权等。

　　2、英国

　　英国是一个具有地方自治悠久历史的国家，英国的地方政府制度被认为是最富有自治精神和传统的。但在1997年前的近二十年中，英国一直朝着集权的方向发展，其主要表现：一是1972年对北爱尔兰实施直接治理；二是将民选的地方政府的许多职能转由大臣或实际上由大臣控制的非民选的准公共机构，包括城市振兴、交通、住宅和规划等职能；三是财政部门对公共服务资金提供的日益严格的控制；四是1985年修改《地方政府法》，并于1986年撤销了大伦敦议会和六个都市郡议会。但是，这个集权的趋势受到了遏制，特别是在1997年大选以后。[1]

　　工党自1997年5月执政以来，中央与地方关系发生了重大变化。工党政府积极推行分权改革，其主要表现之一就是使威尔士、苏格兰和北爱尔兰三个地区组成了具有自治地位的一级政府。目前，在英国，除了中央政府和地方政府以外，还有次中央级政府-地区政府。同时，对地方政府制度也作了较大的改革。

　　1999年3月25日，环境、交通和地区部（后改为交通、地方政府和地区部）[2]发表了名为《地方领导、地方选择》的地方政府改革报告，其中一个核心内容是认为传统的地方议会的运行方式已不能服务于地方人民、社区和议会本身，因此要从人民应当有如何被治理的选择权的宗旨出发，提出新的地方治理模式。报告认为应着手对近百年来的英国议会委员会制进行改革，建立一种能给地方社区提供强有力的领导、在变化迅速的世界中及时作出决定以及提供高水准地方服务的地方政府机构。

　　2000年联合王国议会通过新的《地方政府法》，对地方政府机构作了重大改革。根据该法的规定，地方政府应当依法施行有关建立和运作地方议会“执行机关的制度安排”，并使议会的某些职能成为执行机关的职责。地方议会的执行机关必须采取以下几种地方治理模式中的一种：（1）市长-内阁执行机关制；（2）领导人-内阁执行机关制；（3）市长-议会经理执行机关制。新模式的特点之一在于使每一个身份明确的首席执行官给社区提供强有力的领导；同时使所有议员更好地发挥作用，保证透明性和责任政府的建立。为实行新的地方治理模式首先需要通过新的宪章。2000年5月大伦敦地区举行第一次选举，产生了伦敦市长。沿袭一百多年的英国传统地方议会的委员会制得以重大改变。

　　3、德国

　　为了应对新的形势，德国在九十年代，进行了范围广泛的政治与行政改革。在地方政府制度方面，德国的改革主要涉及两个方面：

　　一是改造原民主德国的地方制度。原民主德国实行单一制，地方国家机关实行民主集中制的地方制度，即各专区、县、市、市区、乡镇或联合乡镇设立地方人民代表机构作为地方国家权力机关；各级地方议会或代表大会选举各级地方政府和各常设委员会。地方政府确保人民代表机构工作的顺利开展，并组织和领导其职权范围内的社会发展工作，对地方议会负责并向上一级政府报告工作。地方政府各委员会组织公民在准备和执行各级地方议会的决议时进行专门性的合作，监督政府及其机关执行法律、法令和人民代表机构的决议。1990年3月28日，原东德人民议院（1990年3月28日自由选举产生）通过了一项关于恢复五个州的法律；1990年10月14日完成五个州议会的选举，原民主德国作为一个联邦制国家加入到统一的德意志联邦共和国。德国统一后，加入到德意志联邦共和国的五个州的地方制度也随之改造，主要是根据联邦基本法的规定，对新加入的五个州也实行地方自治，重新赋予地方政府一定的自治权力，并对地方政府进行改革，实行与原德意志联邦共和国类似的地方政府体制；同时，对州与地方政府之间的职能进行了再分配，减少了中央集权，扩大地方分权。但是，原民主德国在统一巨变后，才恢复了自治的乡镇，对原联邦德国开展的“地方区域改革”（扩大“单元乡镇”，将县改为行政团体、协会组织，减少县的数目，合并乡镇等），并没有盲目追从，但有可能将小的乡镇合并为某种官方机关或行政联合体；而在县一级，基本上是根据西德的模式，县的改革在整个德国得以实现。因而在基层的行政方面，人们至今仍会发现各州之间相当的差异。[3]

　　二是引入新公共管理模式，并进行组织改革。多年来，德国地方政府一直为推行联邦项目的高额费用所困扰，进入九十年代后，又面临联邦政府为扶持原东德建设和发展而使州和地方政府资金减少和收入下降的问题。在这种情况下，一些地方政府接受了“公民是消费者”、“基层政权是提供服务的企业”的新公共管理的理论，率先采用了新管理主义模式，寻

求用政策创新来应付财政短缺。根据这种模式，地方议会侧重于设定目标和控制结果，在直接选举产生的市长领导下的行政官员则负责实施过程。同时相应地下放预算权，使各部门能根据既定目标配置资源，提高效率。采用这种模式的地方政府的所有活动的目标都被具体化，所有活动都有绩效指标，并将单位产出的成本量化以计算公共服务的费用。地方政府的这些改革，尽管招致了诸如成本核算和绩效评估会导致忽视社会环境影响、新公共管理模式会削弱地方议会的权力等批评，但它确实节约了成本，并提高了服务质量。

　　4、俄罗斯

　　前苏联是一个联邦集权的国家，在地方实行民主集中制的地方制度，即各级地方设立的由选举产生的人民代表苏维埃享有广泛的职权。地方各级人民代表苏维埃选举产生执行委员会，作为地方各级人民代表苏维埃执行和发布命令的机关。执行委员会直接向地方各级人民代表苏维埃和上级执行和发布命令的机关报告工作，并每年向本级人民代表苏维埃、劳动集体大会和公民居住地报告工作一次。执行委员会有权解决属于地方各级人民代表苏维埃会议上解决的问题以外的属于苏维埃管辖的一切问题。

　　1990年4月9日，苏联最高苏维埃通过了第一部《苏联地方自治和地方经济一般原则法》，规定苏联的地方自治是人民社会主义自治的组成部分，其使命是保证公民权利和自由的行使，直接或通过他们选举产生的机关自主地解决本地区的社会经济发展问题和环境保护问题；地方自治制度的内容包括：地方人民代表苏维埃，区域性社会自治机关，地方公决、地方公民大会、村会等直接民主形式；地方自治均在各行政区域单位内实施。该法明确规定在市、镇、村苏维埃等基层行政区域单位内实行地方自治，并授权各加盟共和国和自治共和国对需要实行地方自治的其他行政区域单位自行作出规定。1990年12月26日，第四次苏联人民代表大会通过的《鉴于完善国家管理机关修改补充苏联宪法〈基本法〉法》将地方自治提到宪法原则的高度。

　　1991年上半年，各加盟共和国根据苏联宪法确认的地方自治原则，对本共和国宪法进行了修改补充，并制定颁布了本共和国的地方自治法。1991年5月24日通过的《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国宪法〈基本法〉的修改补充法》确认了地方自治原则，并规定在区、市、市辖区、镇、村苏维埃等行政区域单位内居住的居民，可以通过代表权力机关（地方人民代表苏维埃）和相应的管理机关（地方行政机关）、区域性社会自治机关以及地方公决、公民大会等直接民主形式，实行地方自治。

　　1991年底，苏联解体、俄罗斯联邦独立。1993年10月26日俄罗斯联邦总统叶利钦发布命令，批准了《俄罗斯联邦在分阶段宪法改革时期的地方自治组织原则条例》。1993年10月29日，叶利钦又发布总统令，批准了《地方自治机关选举的基本条例》。1993年12月12日俄罗斯联邦以全民公决形式通过的新宪法，确认了地方自治原则。1995年8月28日通过、1995年9月18日生效的《俄罗斯联邦地方自治一般组织原则法》把地方自治宪法原则进一步具体化。1996年12月以前，大多数俄罗斯联邦主体颁布了自己的地方自治问题法，并随后举行了地方自治机关的选举。至此，在俄罗斯，地方自治制度得以建立并发展。[4]

　　为了加强对联邦主体和地方自治制度的监督，2000年7月，俄罗斯联邦国家杜马通过《俄罗斯联邦主体一般组织原则法修改补充法》和《俄罗斯联邦地方自治一般组织原则法修改补充法》，并于同年8月由俄罗斯总统签署生效。其中《俄罗斯联邦地方自治一般组织原则法修改补充法》规定，地方自治代表机关如通过违反联邦宪法、法律和联邦主体宪法、法律的规范性文件，且在法定期限内不予纠正，则联邦主体最高公职人员可向联邦主体立法权力机关提交解散该地方自治代表机关的联邦主体法律草案；如地方自治长官颁布了违反联邦宪法、法律和联邦主体宪法、法律的规范性文件，且在法定期限内不予纠正，则联邦主体最高公职人员可解除该地方自治长官的职务。如果联邦主体最高公职人员不采取法定措施，俄罗斯联邦总统可自行采取措施，向国家杜马提交解散该地方自治代表机关的联邦法律草案或直接解除地方自治长官的职务。[5]

　　5、日本

　　日本虽然一直实行地方自治制度，并在宪法上作了明确的规定。但长期以来中央政府对地方的控制很严。中央的控制手段，一是“机关委任事务制度”，即中央政府各省厅委任地方政府办理的事务，中央政府各省厅有权进行指挥、控制或监督。在都道府县一级，“机关委任事务”占到全部事务的70-80%.二是地方交付税制度，即转移支付制度。此前，国税约占全部税收的2/3，地方税占1/3，而国税的50%左右要通过“地方交付税”的形式返还地方，但返还时不是等比例返还，而是根据地方的实际情况由中央决定返还多少；三是在人事方面，大多数的都道府县长官出身于中央省厅，同时，从中央派遣或转职的地方官员也很多。原自治省是中央与地方的联结点，权力很大，所有中央资金都通过自治省一个渠道下到地方。中央与地方名义上是对等的行政实体，实际上是上下级关系。因此，进入八十年代以来，改革中央集权制扩大地方分权的呼声一直很高，地方分权运动的时机趋于成熟。

　　1994年2月15日，日本内阁会议确定《关于今后推动行政改革的方针》，其中确定了推动地方分权的方针和制定关于促进地方分权的基本法律。1995年1月，日本制定《地方分权推进法》，同年7月地方分权推进法实施；地方分权推进委员会成立并开始工作。1998年5月，内阁会议通过地方分权推进计划。在此次地方分权改革中，日本对中央与地方关系进行了大幅度的改革和调整，基本思路是强化地方自治，实行权力下放，把一些原来上下级关系变成真正的对等关系，真正由当地居民自己决定本地事务。采取的主要措施：一是明确划分中央与地方的权限，废除“机关委任事务”；二是下放权力，把一些原来由中央审批、许可的事项下放到地方；三是对税收返还和国库补助金制度进行改革，扩大地方财权；四是改革中央省厅，将地方政府的主管部门自治省与总理府总务厅、邮政省合并，成立总务省。经过改革，一部分机关委任事务改由中央直辖或废除，其余部分有大约60-70%改为自治事务，30-40%改为法定委托事务。[6]

　　进入二十一世纪，在地方自治的新时代，总务省官员表示日本要继续推进地方政府改革，在地方公共财政改革、行政评价制度、信息公开、地方公共团体组织合理化、合并市町村等面采取新的举措，并在2005年颁布《合并特例法》。[7]

　　6、美国

　　美国是一个典型的联邦制国家，联邦与州各自的权力在联邦宪法上有明确的划分，但联邦宪法对地方制度没有涉及，而是由各州宪法加以规定。各地方政府隶属于州，但拥有较大

　　的自主权。长期以来，美国实行二元联邦主义，依照联邦宪法的规定划分联邦与州的权力，联邦政府不干预州的事务，州政府有较大的自主权。但到了二十世纪三十年代以后，开始转向合作联邦主义，联邦政府通过财政等方式，影响到对州和地方政府事务的管理。六十年代以后，约翰逊提出“创造性联邦主义”，认为美国联邦政府不仅要和州合作，还要把合作的范围扩大到县、市、镇、学校区和非赢利的私人组织等。实行创造性联邦主义的结果是，联邦政府干预了州与地方的事务，使联邦各级政府的关系复杂化，也使联邦的财政支出大大增加。1969年尼克松政府反对联邦政府干预过多，认为这是造成经济危机的根源。经过八十年代的调整，州和地方政府又从联邦获得较大的权力。但与此同时，联邦对州及地方政府的财政拨款减少了约1/4.

　　在世界各国进行行政改革的过程中，

美国的政府机构也在改革。自二十世纪80年代以来，美国政府尤其是州和地方政府，进行了一场称之为“重塑政府”（Reinventing Government）的行政体制改革运动。这场为回应时代挑战而首先在州和地方一级展开的政府体制改革，主要涉及以下五个方面：一是确认政府作为组织、协调和管理者而非单一服务提供者的角色，充分利用本地区的各种资源，与私人公司、金融机构、非赢利组织及基金会等建立伙伴关系，通过多种合作方式，如制定税收政策、财政补贴、特许经营、合同承包、股权投资等，为公众提供有效服务。二是突破缚束行政效率和导致官僚主义的繁规陋习，简化办事规则及程序，实行全新的预算制度；三是破除行政机构本位主义和对上级机关、立法机关、利益集团负责的传统思维定势，确立本地区纳税人是政府及各行政机构客户的观念，通过社区调查、客户问卷、联系走访等方式了解公众需求，为公众提供适合其需求或可选择的服务，并在公共事务的管理中适当运用市场机制；四是改革等级分明、层次过多、权力集中的行政管理体制，减少多余的中间层次，把权力下放或分散到直接面对实际问题和直接提供服务的基层机构及主管人员手中，使基层机构、主管人员以及普通公务员，能及时决策并较快处理问题。另外把有关社区事务的管理授权给社区组织，让社区居民普遍参与社区管理。五是改变政府及其官员只讲投入不讲产出、不求有功但求无过和只会浪费不会谋利的行为方式，引入企业经营中的成本效益原则，建立企业型政府。

　　但从总体上看，美国的地方政府制度的改革不如其他西方国家。对此，有美国学者认为，以下几个因素限制了美国地方政府的改革：（1）根据美国宪法，联邦政府对地方政府没有管辖权，地方政府改革的发动者只能是州与地方政府；（2）各州宪法明确规定了地方政府的产生、结构和职能以及民选官员的产生和职权，并授予地方政府专门甚至在许多情况下是排他的管辖权，从而使地方政府受到州宪法的保障；（3）许多州认为，地方事务应由地方政府或居民自己去决定、去管理，而且许多州一级的官员是从地方政府中开始其政治生涯的，认为不应也不愿去干预地方政府事务；（4）美国政治传统向来认为，离居民最近的政府才是最好的政府，而只有地方政府能够做到这一点；（5）美国人十分崇尚地方自治，尽管地方政府在法律上是州的创造物，但它拥有相当大的自治权，地方自治得到了广泛的实现；

　　（6）在美国，反对改革地方政府制度特别是反对城市改革的势力要大大超过赞成改革的势力。[8]

　　（二）西方国家地方政府制度改革的特点、趋势和启示

　　西方主要国家地方制度的改革或多或少地表现出如下的特点或发展趋势，并对我们有所启示。

　　1、西方国家地方政府制度改革的特点和趋势

　　（1）一些原来具有中央集权传统的西方国家逐步实行权力下放和地方分权，增强了地方政府的自治权力，如法国和日本。

　　（2）随着东欧的剧变和前苏联的解体，这些国家都致力于改革原先的政治体制和经济体制，多元化、民主化、市场化和私有化成为其努力追求的目标；东欧的剧变和前苏联的解体，也使前苏联东欧国家的地方制度发生了很大的改变。各国先后都放弃了原高度集权下实行的地方制度，建立了地方自治制度，并加强对地方自治制度的监督，如俄罗斯等。原来的苏联型地方制度模式已经不复存在。

　　（3）英国素有“地方自治之家”的称号。自1997年5月以来，工党政府积极推行分权改革，其主要表现之一就是使威尔士、苏格兰和北爱尔兰三个地区组成了具有自治地位的一级政府。同时，对地方政府制度也作了较大的改革，特别是2000年新的《地方政府法》的实施，加强了地方议会的执行机关和地方行政首长的权力，改变了近百年传统的英国地方议会以委员会为主导的地方制度模式。

　　（4）在全球日趋一体化的今天，各国的地方制度不断经历着变革，呈现出某些协同的趋势，分权化已成为一种世界性现象。特别是在欧洲，随着欧洲一体化的进程的加快，欧盟成员国的地方制度表现出某种共同的发展趋势，如强化地方自治、实行地方分权、鼓励多样性、非官僚化、服务提供的变化、对民众的负责性、公民参与、减少调控和强调中央与地方的合作等等。

　　（5）西方国家都在根据本国情况对地方政府体制不间断地进行改革，使之能适应不断变化的政治、经济环境。各国的做法大体为：精简机构、调整职能、简化手续、放松规制、实行公开化等，使地方政府制度逐步完善。但每次改革之后又会出现新的问题，因此，地方政府制度要不断改革，不断完善。

　　2、西方国家地方政府制度改革对我国的启示和借鉴意义

　　与西方发达国家相比，我国处于较低的经济发展和政治文明发展阶段，具有不同的国情。因此，我国的地方制度改革不可能与西方国家完全一样。但另一方面，西方国家地方制度改革反映了时代的要求，权力下放和地方分权也可以说是为了适应形势发展的要求而作出的理性选择。在全球日趋一体化的今天，我国与西方国家所处的时代条件并不存在多大的差异。西方国家地方政府在改革前面临的一些问题，同样不同程度地困扰着我国各级地方政府。而且随着市场经济的发育和政治文明的进一步发展，职能调整、权力下放和地方分权的问题也将作为政治与行政体制改革的重点而提上议事日程。因此，西方国家地方制度改革的新思路将会给我国的地方制度改革的理论研究以启发；西方国家地方制度表现出的一些共同趋势，如实行地方自治与地方分权等，值得我们在地方制度改革中加以研究、借鉴。

　　二、中国地方国家机构改革

　　（一）新时期地方机构改革的回顾

　　三中全会以后，随着党和国家工作重点的转移和经济体制改革的深入进行，改革和加强地方政权机构被提上了议事日程。主要表现在：

　　1、加强了地方人大常委会的工作。1979年修改的宪法和制定的“地方组织法”规定县级以上的地方各级人大设立常委会，并规定省级人大及其常委会可以制定和颁布地方性法规。1986年《关于修改地方组织法的决定》中规定，省会（首府）所在地的市和经国务院批准的较大的市可以制定地方性法规，报省级人大常委会批准实施。2000年的立法法规定，经济特区所在地的市的人大及其常委会可制定地方性法规，报省人大常委会批准实施。

　　2、改进选举制度。一是直接选举扩大到县一级；二是扩大了选民和代表的提名权；三是普遍实行了差额选举。

　　3、改革县级以上地方各级政府的组成和任命方式。1979年以前，县级以上地方各级政府（人民委员会或革命委员会）分别由各该级政府正副职行政首长和委员若干人组成。1979年制定的地方组织法作了改革，采取了类似于国务院全体会议的形式，把县级以上地方各级政府工作部门的正职首长也包括进政府，他们的产生不再由国务院或上一级地方国家行政机关任命，而是由本级人大常委会决定任免，并报国务院或上一级地方国家行政机关批准。1982年修改的“地方组织法”，将县级以上地方各级政府工作部门正职首长由本级人大常委会决定任免后报请批准改为决定任免后备案；1986年“地方组织法”对此再次确认，并增加规定，上述人员的决定任免，先由本级政府首长提名。

　　4、规定地方各级政府实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。这有利于提高工作效率，建立有力的政府工作系统。



　　5、改变农村人民公社政社合一体制，设立乡政府。1983年10月，中共中央、国务院就政社分开建立乡政府问题发出通知，要求以原有人民公社的管辖范围为基础，实行政社分开，建立乡人民政府，有条件的集镇可以成立镇人民政府，以适应农村经

济、文化的发展。

　　6、试行地市合并和市管县体制。1982年宪法和“地方组织法”对行政公署的性质和地位重新作了规定，仍作为省、自治区政府的派出机关。同年，中共中央、国务院提出，在经济发达地区，将省辖中等城市周围的地委、行署与市委、市政府合并，实行市管县体制。经国务院批准，江苏、辽宁两省撤销了全部地区，实行地市合并，由市管县。随后，在其他省和自治区也相继推行。

　　7、为了扩大地方立法和行政管理权限，国务院先后于1984年12月15日、1988年3月5日、1992年7月25日和1993年4月22日批准唐山等13个市，宁波市，淄博、邯郸和本溪市，苏州和徐州市为“较大的市”，使这些城市可以依照“地方组织法”的规定制定地方性法规和规章。

　　8、为正确处理中央与地方的分配关系，调动中央与地方两个积极性，促进国家财政收入合理增长，合理确定地区之间财力分配，1994年开始实行分税制财政管理体制，其主要内容是：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围。根据事权与财权相结合的原则，将税种分为中央税、地方税和中央地方共享税，将维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种列入中央税；将同经济发展直接相关的主要税种列为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，充实地方税税种，增加地方税收入；建立中央税收与地方税收体系，分设中央与地方两套机构分别征管；合理确定中央财政收入和地方财政收入的比例，实行中央财政对地方的返还和转移支付制度等。

　　9、逐步推进地方机构和行政管理体制改革。

　　第一次是1982年至1985年，这次改革主要是结合省级领导班子的调整，在精干领导班子、优化干部队伍结构、提高人员素质方面迈开了步伐。

　　第二次是八十年代中期开始的县级机构改革试点。

　　第三次是1993年开始的改革，基本内容包括转变政府职能、理顺各种关系、精简并规范政府机构设置、核定编制和精简人员、妥善安置富余人员。目的是建立与社会主义市场经济体制相适应的地方政府机构和行政体制。

　　第四次是1999年至今进行的地方机构改革。主要内容是：转变地方各级政府职能、调整地方各级政府机构、调整行政区划、精简机构和人员编制。经过努力，省级机构改革和市县乡地方机构改革已基本完成。这次省级机构和市县乡机构改革，是改革开放以来涉及面最广、精简力度最大的一次，有以下五个方面的主要特点和成效：一是贯彻一切从实际出发的原则，因地制宜推进改革；二是转变职能有了新的进展，行政审批制度改革取得实效；三是机构精简力度大，机构设置有创新；四是适度撤并乡镇，推动乡镇机构改革深入发展；五是结合进行干部人事制度改革，进一步改善机关人员结构。

　　10、逐步完善了垂直管理体制，陆续对海关、人民银行、外汇管理、国家税务、测绘、证券监管、保险监管、气象、审计、海洋、监察等部门实行由中央部门垂直领导或与地方双重领导；对省以下垂直领导机构有地方税务、工商、技监、药监等部门。

　　（二）当前中国地方机构的改革

　　中国的地方政府制度改革是一项长期的战略任务。中国政府按照预定的渐进性改革原则，有序地推进改革进程。

　　按照中共中央、国务院关于地方机构改革的意见和党的“十六大”提出的建设社会主义政治文明的要求，改革地方机构和行政体制，主要应从以下几方面进行。

　　1、进一步转变政府职能

　　十六大报告强调要深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，并提出“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批”。实践证明，政府职能不转变，仍然像过去一样无所不管，就很难解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题，也难以跳出行政机构和人员“膨胀-精简-再膨胀”的循环。

　　2、合理设置地方政府机构

　　从过去情况看，中国地方各级人民政府的机构中，既有担负宏观调控或监督职能的部门，也有担负企业、产品或资源管理职能的专业经济部门，还有担负社会管理或国家政务职能的部门。与西方国家地方政府相比，机构设置种类多、规模大，分工过于复杂；尤其是专业经济部门过多承担了直接管理企业的职能。随着政府职能的转变，需要进行相应的调整。为此，十六大报告提出要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构。

　　3、理顺关系

　　（1）中央与地方的关系

　　改革开放以来，中央向地方下放了许多权力，改变了长期以来权力过于集中的格局，调动了地方的主动性和积极性。

　　但在理顺关系方面，中央集权过多的问题尚未完全解决，本应下放的权力有的下放不够；同时又出现了有些权力过于分散、应当由中央集中的权力集中不够的问题，有的地方和部门过多地考虑本地区、本部门的局部利益，贯彻执行中央的方针政策不力。

　　江泽民指出，应抓紧合理划分中央和地方经济管理权限，明确各自的事权、财权和决策权，做到权力和责任相统一，并力求规范化、法制化。[9] 十六大报告也提出，要实现机构和编制的法定化，要依法规范地方政府的职责和权限。因此，随着市场经济发展和政治文明建设的进程，应理顺中央地方关系，逐步实现中央与地方关系的科学化、法治化。

　　首先，应遵循在中央统一领导下，充分发挥地方积极性和主动性的宪法原则，本着既要加强中央的宏观调控、确保中央政令统一，又要增强地方活力，同时有利于建立统一的全国市场、有利于中央宏观经济调控与省级政府宏观经济调节的建立和完善的精神，在大量理论论证和反复实践摸索基础上，科学、合理地划分中央与地方的事权。一般而言，凡是关系到全国整体利益的重大事务，要集中到中央统一立法和管理，仅涉及到地方的事务，由地方在不抵触法律、行政法规的前提下制定地方性法规和规章并自主地管理；凡实施范围关系到全国的事务，应由中央立法、决策和管理。

　　其次，要按照中央与地方政府的事权划分，合理确定中央与地方的财权和对国有资产的管理权。一是进一步规范中央地方的分配关系，逐步建立和完善规范的中央财政对地方财政的转移支付制度；二是要在坚持国家所有的前提下，通过制定法律、法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责；其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。

　　最后，要在科学划分职权基础上，逐步实现中央与地方关系的法治化，具体而言，一是要完善现行宪法中的有关规定。如进一步明确各类地方政权组织，包括一般地方国家机关、民族自治地方的自治机关和特别行政区的职权，具体列举哪些行政事务归属中央，哪些归属地方，哪些既可由中央管理也可由地方管理。二是在已有立法法的条件下，应进一步通过制定法律、法规明确中央与地方在行政管理领域，包括事权、财权、国有资产管理权和决策权等方面的权限划分。可以借鉴一些西方国家和旧中国的做法，通过宪法、法律或法规规定地方政府的组织、中央与地方政府各自在事权、财权、国有资产管理权和决策权等方面的职责和权限范围，加强对中央与地方关系的法律调整。为了协调中央与地方关系、减少部门对地方的直接干预，可以考虑借鉴日本设立总务省等做法，明确由中央某一部门具体研究拟订有关中央与地方的关

系事务，为国务院具体划分中央与地方职权提供决策参考和依据，并建立对中央与地方政府权限争议的裁决机制。三是分别制定地方各级人大和地方各级政府的组织法。在体例上，可以借鉴日本《地方自治法》、英国《地方政府法》或俄罗斯联邦《地方自治一般组织原则法》的综合立法方式；也可以考虑采用旧中国和新中国建国初期对各类各级地方国家机构分别立法的做法。四是不论修改宪法或制定法律调整或改革中央地方关系，都要严格按照宪法和法律规定的民主程序，建立健全中央与地方互利合作关系和地方利益的表达和平衡机制。

　　（2）地方各级政府及其工作部门之间的关系

　　首先，理顺地方各级政府之间的关系：根据宪法和地方组织法的规定，地方各级政府的关系是领导与被领导的关系，地方各级政府在对本级人大负责并报告工作的同时，还要对上一级政府负责并报告工作。但是由于各级地方政府的层次不同，不同层次地方政府的情况、特点和问题不同，因此，不同层级地方政府之间的管理职能的内容和范围，应当允许有一定的差异。具体说来：（1）省级政府应履行区域经济调节和社会管理职能，制定本区域的经济发展规划，加强物质文明、精神文明和政治文明建设，加强对农业和农村工作的领导和协调，维护市场竞争秩序，打破地区、条块分割，解除政府主管部门与国有企业的行政隶属关系等。（2）城市地方政府应逐步承担起从企业分离出来的社会事务，实行属地管理。进一步改善投资环境，加强基础设施建设，维护市场秩序，搞好社区服务，充分发挥城市的中心作用和辐射功能。（3）县级政府应切实把职能转向服务与协调，加强农村基层政权建设，逐步发展小城镇，促进农业的专业化、市场化和现代化。（4）乡镇政府应进一步推动农业社会化服务体系的发展和完善，为乡镇企业的发展创造条件，加强农村民主政治建设和法制建设，依法行政，规范管理。（5）应按照地方组织法的规定精神，逐步撤销地区建制，实行市领导县体制。

　　其次，理顺各级政府工作部门之间的关系：目前，地方各级政府的各工作部门之间大多数是业务指导关系，有的是双重领导关系以上级工作部门业务领导为主，有的是双重领导关系以地方政府领导为主，有的实行省以下工作部门的垂直领导体制。为加强省级政府的自主权和宏观经济调节力度，抵御省以下地方政府的干扰，应逐步扩大对省以下工作部门的垂直领导体制。

　　再次，理顺同级地方政府内部各工作部门的职责、权限关系：理顺同级地方政府内部各工作部门的职责、权限关系，主要是要进一步明确各工作部门的职责、权限，以避免权限争议和相互推诿现象的产生。

　　（3）政府与企业单位的关系

　　为把企业推向市场，增强它们的活力，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体，应实行政企分开，凡是国家法律、法规规定属于企业行使的职权，各级政府都不要干预；下放给企业的权利，中央政府部门和地方政府都不得截留。理顺政企关系，并不意味着政府放弃其对企业的任何责任，而是要求政府不再以企业行政上级身份干预企业的经营行为，对企业的经济监督责任不但不应放弃，反而应当加强。

　　（4）政府与社会的关系

　　传统观点认为，对社会公共事务进行管理的职能仅属于国家所有，即“公共管理”局限于“国家行政”，国家行政机关包括地方各级政府是公共管理的惟一主体。随着市场经济的发展和社会的变化，现代公共事务日益增多，一些公共事务特别是社会性、专业性强的公共事务，逐步由国家行政机关包括地方政府还给各种非政府的社会组织管理或参与管理，因此，公共行政除了国家行政外，还应当包括行使某种公共职能的社会组织的行政。

　　非政府的社会组织的管理是对公共事务管理的重要组成部分，而且随着社会的发展和改革的深入，非政府社会组织的数量及管理公共事务的范围将日益扩大和增长。为此，要理顺各级地方政府与社会的关系，充分发挥非政府社会组织的作用：一是要正确认识它们对市场经济和政治文明发展的重大意义，既作为社会公共利益的代表，协助政府对社会及成员进行管理，维护正常社会秩序，又作为其联系的社会成员的代表对政府进行监督，并参与政府决策，维护社会成员的利益；二要加强有关立法，进一步规范对它们的管理，保障其合法权益；三是要加强对非政府社会组织的培育，反映其代表的利益关系，发挥其协助地方政府履行社会职能的作用。[10]

　　（三）中国地方制度的发展趋势

　　经过建国以来地方机构的发展演变特别是改革开放以来地方机构的不断改革，我国地方制度逐步建立并日渐成型，并呈现出如下的走向：一是地方机构从侧重行政体的地方政府发展为民主集中制的地方政府；二是地方制度从高度的中央集权发展为适度的地方分权；三是地方政府的职能从直接经济管理逐步转向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。

　　随着社会主义市场经济体制的建立、我国加入WTO以及政治文明建设的发展进程，地方制度所处的环境将受到一定影响并发生变化。

　　一是随着经济体制改革的深入，所有制结构发生变化，非公有制经济有所发展，公有制为主体、多种所有制并存的基本经济制度的格局已经形成并进一步发展，市场配置资源、引导需求和提高效率的作用将进一步发挥，地方制度赖以存在的经济基础将日益巩固。

　　二是我国加入WTO，将对我国地方政府管理体制带来挑战，也标志着地方政府职能和管理体制将发生较大的转变。因为WTO规则是建立在市场经济基础上的，我国地方政府适应这一要求，以市场为取向转变政府职能，并通过改革，建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的行政审批制度。

　　三是随着社会主义政治文明建设的发展进程，居民参与社会事务意识的提高，将使广大居民日益要求地方政府更加关注居民的意愿和利益，更多提供与居民日常生活有关的服务。

　　因应地方政府制度内外环境的变化，二十一世纪中国地方制度将呈现出如下的发展趋势：

　　第一，政府从管理行政到服务行政是必然选择。地方政府的主要职责将在于完成对当地地方社会事务的公共管理，为促进本地经济发展提供所需的基础设施和公共服务。地方政府将不再承担全国性或影响整个国家的社会事务的管理。特别是在经济方面，地方政府没有或只有少量的职责，如通过市场管理来维护市场经济秩序等。经济方面的宏观调控和规范，将主要是中央政府的责任。由于中国是一个大国，省级地方政府在中央政府委托和授权下，将可能在辖区范围内承担部分责任，但省级以下地方政府只能承担市场监管方面的职责和提供相关的服务。

　　第二，地方政府之间将更加明确划分各自的职权范围，形成在职能权限上的分工和社会合作关系。在各自划分的职责权限范围内，地方政府享有依法行使职权的自主权利。中央政府和上层级政府主要通过法律来规范、监督和制约属于下级地方政府职权范围内的政府行为；同时，中央和上级政府可在提高行政效率和节约行政成本的前提下，通过立法和行政协商方式，将自身在下级政府所辖区域内应完成的部分职责，委托给下级政府完成，并保持相应的监督和制约权力。对此，中央和上级政府要给予相应的财政支持。

　　第三，地方机关的权力将不断加大，这种加大将随着中国政治文明建设的发展而发展。在地方机关权限范围内，地方机关的自主权包括制定地方性法规、规章，决定自身的机构设置和人员编制等。这一切将在国家法律统一规范下，由地方自主决定。

　　第四，上述变化将伴随地方民主政治的发展，伴随人民代表大会制度的改革和完善而形成。在这方面，选举制度的进一步

改革，地方居民真正广泛参与管理，人民代表民主素质和参与管理国家事务和社会事务能力的提高，人民代表大会组织和程序的完善等，都将使居民与地方政府的关系更加密切。地方政府的行政行为将更能反映、代表大多数居民的意愿和利益，并更多地受到居民的日常直接监督。[11]

　　第五，适应建立社会主义市场经济体制、依法治国和建设社会主义政治文明的需要，将随着地方制度的深入改革和权力进一步下放的进程，逐步确立各级地方政府的公法人地位，同时，中央与地方关系也将进一步规范化、法定化，最终建立立足国情并与国际惯例相接轨的地方制度。

　　[参考文献和注释]

　　[1]董礼胜。欧盟成员国中央与地方关系比较研究[M].北京：中国政法大学出版社，2000.278.

　　[2] [德]平特纳。德国普通行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1997.25-26.

　　[3]2002年5月29日，英国内阁将原交通、地方政府和地区部中的地方政府和地区事务交由副首相府负责，因此，目前地方政府主管部门是副首相府。

　　[4]刘向文、宋雅芳。俄罗斯联邦宪政制度[M].北京：法律出版社，1999.

　　[5]根据2002年9月25日与刘向文教授的谈话记录整理。

　　[6]中编办赴日本考察团。日本行政改革的最新走向[J]. 中国机构， 2001（3）。

　　[7] [日]嶋津昭。 世纪交替之间的地方自治[J].行政管理研究季刊， 2001（3）。

　　[8] Donald F. Norris （1997），‘Local Government Reform in the US and Why it Differs so Greatly from Britain’， Local Government Studies， Volume 23， 1997（Autumn）。

　　[9]江泽民同志在1995年9月28日中国共产党第十四届中央委员会第五次全体会议上作的《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》的讲话。

　　[10] 任 进。中国非政府组织的若干法律问题[J].国家行政学院学报，2001（5）。

　　[11] 陈小京。地方政府管理体制发展趋势探讨[J].中国机构，2002（6）。