论宪法上的知情权

论 文 摘 要

由于国家本位意识、权利本位意识、官本位意识的影响根深蒂固，我国以往的宪法变迁往往首先考虑的是国家权力是否到位，至于公民的知情权利的确认和保障则被置于第二位来考虑。即使在现代化程度已经较高的今天，说到公民应该享有的知情权，许多人仍一脸茫然。行政机关长期以来处于封闭状态，政府文件往往内部传达，先内后外，逐步公开，中间环节多，时效慢，范围窄。最近若干年，中国政务信息开始透明化运作，但因经验不足，公民的知情权未得到应有的尊重,特别是缺乏宪法上的明文保护。
本文首先论述了公民知情权的宪法理论基础，即知情权是一项基本人权，也是公民的宪法权利。接着阐述了公民知情权在我国宪法条文中的隐含规定，从五个方面来讲体现：公民参政、议政权中的体现；人大代表质询权中的体现；公民的监督、批评、建议以及申诉、控告、检举权中的体现；公民言论自由权中的体现；公民“表现自由”的隐含体现，这说明我国是有知情权保护的基础的。那么知情权在我国的现状及入宪的必要性是怎样的，本文从两个方面来论述，即我国公民知情权的保护现状；公民知情权入宪的必要性。文章最后阐述了知情权的宪法定位及立法构想，借鉴美国知情权保障的立法体系，提出我国公民知情权保护的宪法定位及立法构想。
 
关键词： 知情权   宪法保障   立法构想

即使在现代化程度已经较高的今天，说到公民应该享有的知情权，许多人仍一脸茫然。随着社会的进步，民主与法治已经成为现代国家宪政建设的主要内容。民主需要实行多数人的选择，法治需要将多数人的意志上升为法并得到遵守和执行，在社会各界积极关注国家宪政建设的中国，这一点显得尤为重要。而要保证多数人选择的正确，多数人的意志符合客观规律，就需要对有关情况能够客观地了解，也就是让公众知道与个人切身利益或社会全体成员切身利益息息相关的信息，这是对公民具体权利的一种保障，这种具体权利就是公民的知情权。
知情权有广义和狭义之分，广义的知情权是指公民、法人及其其他组织知悉、获取官方与非官方信息的自由和权利，其义务主体既包括官方，又包括私方；知情权不仅是一种公权利，而且也带有浓厚的私权利的性质。狭义的知情权基本上就是知政权，其义务主体应仅限于官方；知情权应属于公权方面的权利。本文是以公民作为知情权主体，拟从宪法层面研究公民知情权的保障，采用的是狭义上的知情权概念。
一、公民知情权的宪法理论基础
（一）知情权是一项基本人权
1946年联合国大会通过的第59（1）号决议中，知情权被宣布为基本人权之一，该决议宣称：“查情报自由是基本人权之一，且属联合国所致力维护之一切自由之关键。”知情权在法律中最早出现的是瑞典1766年公布的《出版自由法》，但真正作为公民权利并加以追求是在二战期间及结束以后。二战前各国宪法学界一般未明确认可知情权是一项基本人权，战争期间一些国家秘密主义盛行，公民的知情权受到极大的制约，战后基于对导致战争根源之一的种族歧视与思想专制的反思，知情权得到迅猛发展，被普遍视为一项基本人权，成为三大新人权（和平权、知情权、环境权）之一。
（二）知情权是公民的宪法权利
对于知情权是公民的一项基本权利或宪法权利还是它们的派生或引申权利存在争议，多数学者都认为知情权是一项宪法权利，具有不可剥夺的性质。1949年德国率先在《德意志联邦共和国基本法》第5条第1款规定：“人人有自由采访可允许报告的消息的权利”；第42条第1款规定：“联邦议院的会议公开进行。”这是较早确认知情权的一部宪法。日本虽然缺少明确的知情权立法，但却以判例法对知情权作了明确认可。澳大利亚1982年的《情报自由权》和瑞典现行的《新闻自由法》均明确规定知情权为宪法保障的基本权利。另外知情权也在一些有关人权的国际公约中得到充分的发展，例如1948年的《世界人权宣言》和1966年的《公民权利与政治权利公约》。从以上发展可以看出，知情权作为受宪法保障的公民的基本权利已经得到当代世界法律界的普遍认可。
二、公民知情权在我国宪法条文中的隐含规定
在我国，宪法没有直接规定公民享有知情权，但是知情权的理念与精神在宪法和其他法律中均有或明或暗的体现，这说明这项权利在我国是有宪法基础的，是宪法的一项隐含权。
（一）公民参政、议政权中的体现
宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途经和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”这里的参政、议政是以知政作前提的，只有公民知情权得到保障的前提下，人民才可以更好地行使管理国家公共事务的权利。因此说，公民的参政、议政权中隐含着知情权。
（二）人大代表质询权中的体现
宪法第73条规定：全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。这实际上隐含着人大代表代表人民享有的对国家事务的知情权。
（三）公民的监督、批评、建议以及申诉、控告、检举权中的体现
宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”本款规定的六种权利行使的前提是对国家机关和国家工作人员有关活动的知情，保障公民这六种权利的实现，就等于保障了公民的知情权，否则流于空谈。这说明知情权是这六种权利的潜在权利。
（四）公民言论自由权中的体现
宪法第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”这里的言论自由，除包括思想表达和传达自由外，还包括了解权。了解权、反论权等权利是当代各国宪法保护言论自由的重要形式，这里的“了解权”也就是我们所说的知情权，我国宪法第71条、第73条、第92条以及第110条的规定也体现了了解权(知情权)的精神。
（五）公民“表现自由”的隐含体现
传统知情权在宪法体系中大多数将之归入表现自由的框架下，也即公民知情权在宪法成文中已有现实的基础。表现自由的真正实现需要信息传达者与信息接受者的相互作用，更是含有对于从传达者那里传来的思想、意见、信息等予以受领、知悉的自由。现代国家职能不断增加，政府垄断信息资源，如果公民不能有效的获取和利用国家掌握的信息，就无法形成自身的思想与意见，那么对于表现自由的保障便难以实现。因而宪法要保障公民的“表现自由”，首要前提就是让公民拥有充分而翔实的知情权，显然公民知情权是“表现自由”的隐含内容。
三、知情权在我国的现状及入宪的必要性
（一）我国公民知情权的保护现状
由于国家本位意识、权利本位意识、官本位意识的影响根深蒂固，我国以往的宪法变迁往往首先考虑的是国家权力是否到位，至于公民权利的确认和保障则被置于第二位来考虑。行政机关长期以来处于封闭状态，政府文件往往内部传达，先内后外，逐步公开，中间环节多，时效慢，范围窄。特别是在计划经济体制下，由于受到传统思想的影响，形成政府机关封锁消息，妨碍信息传播的习惯作法。最近若干年，中国政务信息开始透明化运作，但因经验不足，公

民的知情权未得到应有的尊重。
对公民知情权的不尊重表现在重、特大事故方面。2001年7月17日的广西南丹发生矿难，当时的县委主要领导人置81名矿工的生命于不顾，欺上瞒下，封锁消息，粗暴干涉媒体采访。2003年3月19日，辽宁海城数千名学生因集体饮用“学生豆奶”而中毒的事件，消息被封锁近20天。2002年冬至2003年春的“非典”疫情，由于一开始被缓报、漏报和瞒报，造成“非典”疫情疯狂蔓延，后来中央政府采取公开信息，积极防治，最后取得“非典”战役的胜利。
对公民知情权的不尊重还表现在社会其他方面。如村务公开、政务公开等，公众最不满意的是政府有关部门对一些事关国计民生的问题，应公开而未公开，进而有意遮掩，如据《南方周末》报载：江西省有关部门以“社会稳定”为由“查禁”、“封杀”宣传中央减负政策的小册子《减轻农民负担工作手册》并追究相关人员的责任。不少专家认为，政府最该做的事情是公开信息，及时准确地把利害说清楚。
（二）公民知情权入宪的必要性
从知情权保护现状可以看出，虽然我们党和政府已意识到保障公民知情权的重要性，多次强调行政公开，增强行政管理的透明度。但由于没有宪法、法律的相关规定，这些制度呈现出极不统一状态，还停留在较低的层次上。根据目前我国国情，仅仅限于对知情权作隐含确认已无法有效地进行保障，以宪法、法律形式对公民知情权加以保护已很有必要。
1、 增强政府公信力的需要
我们有些政府官员习惯以“不透明”的方式工作，对掌握的信息“秘而不宣”，遇到问题先内部消化，再告之与众，甚或不告诉公众，把所有的问题都自己扛。这样做造成信息不透明，严重损害政府的公信力，而且得不偿失，“非典”的教训就是例证之一。
2、推动我国民主政治建设的需要
宪政的一个标志是程序公开、透明，因此依法治国就是依法治国家的权力，而法治对国家的监督必须要求权力公开地行使，即保障公民知情权。宪政另一标志是保障公民权利的实现，而法治在保障知情权的过程中，也必然要求国家政治权力公开、公正地行使。         

3、公民以主人翁精神参与国家事务管理的需要
罗伯斯庇尔认为：“公民有权了解自己议员的行为，对公众公开是政府的一项责任，须使公开达到最大的程度。立法会议和一切法定政权机关的辩论要公开进行，宪法要求的对公众公开应当尽可能地广泛。”①公民知情权的实现依赖于政府信息的公开，而政府信息的公开能为公民直接参与国家事务的管理开辟一条新途径，如前述，知政方能参政、议政。
4、公民其他基本权利实现的需要
在现代信息社会，每个人的生存发展都与信息息息相关，掌握信息的多寡已成为影响人们生存发展的重要因素，而信息80%掌握在政府手里。公民享有知情权的另外一层法律意义是通过政府提供的信息，公民可以更好地实现宪法法律所规定的权利，民知情权能否实现直接关系到公民其他权利的实现问题，它是基础性权利，需要宪法予以明确保障。
1、 实现监督，防治腐败的需要
一切腐败现象和腐败行为的最大特点在于其行为的秘密性，阳光是最好的防腐剂，把政府的所作所为让公众知情，接受监督，也就把治理腐败落到了实处。人民群众有权知道政府和政务人员适时的、真实的、透明的相关信息，保障知情权既有助于保护公民的合法权益，又有助于有效地遏制政府腐败。②
四、知情权的宪法定位及立法构想
我国宪法对知情权的缺失，随着社会信息化进一步发展，其弊端影响越来越大。特别是我国已加入WTO，成为世界贸易组织的一员，透明度原则（或公开性原则）是WTO的一项基本原则，我国政府不仅要为本国公民实现知情权提供保障，而且要遵循WTO透明度原则，充分满足各成员国政府或政府机构、企业及公民合理的知情要求，因此确立公民知情权的宪法地位十分必要。不仅如此，还应建立知情权的立法体系，以实现真正意义上公民知情权的法律保护。当然建立我国知情权的立法体系，也可借鉴西方发达国家尤其是美国的知情权立法的先进经验。
（一）美国知情权保障的立法体系
美国知情权的立法是有一系列的法律构成的，主要有三个方面的法律规范：《情报自由法》、《阳光下的政府法》和《联邦隐私权法》。
美国的《情报自由法》于1966年制定。制定该法的目的，在于通过行政情报的公开，实现对公民知情权的保障。1966年通过的《情报自由法》规定政府文件具有公共财产的性质，明确规定除可以不公开的九种情形（如果方外交秘密、国家机密信息、机构内部的人事信息、法律明确规定不许透漏的信息、商业秘密信息、个人隐私信息等）外，政府文件都应公开；一切人都具有了解政府文件的同等权利，任何人均有权向行政机关申请查阅、复制行政情报；如果行政机关拒绝提供政府文件，公民或社会机构可诉至法院寻求救济。
美国1976年通过的《阳光下的政府法》规定了合议制行政机关的会议必须公开，其公开的程序是：行政机关应在举行会议一周前发出通告，说明会议时间、地点、讨论主题、会议公开举行或不公开举行、行政机关指定的回答公众询问的职员的姓名、电话等事项。情况紧急不能在一个星期之前发布公告的，行政机关可以缩短公告期限，但必须由多数委员投票决定，制作投票纪录，并且尽可能早的公告会议有关事项。
美国1974年通过的《联邦隐私权法》主要是从保护个人隐私不受政府机关侵害，保护个人对其个人信息知情的权利。其立法原则和指导思想有：行政机关不应保有秘密的个人信息记录；个人有权知道自己被行政机关纪录的个人信息及使用情况；为某一目的而采集的公民个人信息，未经许可不得用于其它目的等。
可以看出，美国是从不同角度制定有关知情权的法律法规，共同构建公民知情权的法律保障。
（二）我国公民知情权保护的宪法定位及立法构想
1．宪法中明确规定知情权
知情权是公民的一项基本权利，为凸现对公民知情权的保护，最有力的一项措施便是在宪法中加以明确定位。宪法是我国的根本大法，是其他法律、法规制定的依据。通过明文规定，将公民知情权作为基本权利上升到宪法层面，才能给予切实有效的保护。表述方案可为“公民享有获取、了解国家、社会的公共信息的权利与自由”，至于知情权的具体内容由具体法律予以规定。
2．制定一些保护知情权的单行法律
公民知情权作为宪法基本权利，是抽象性权利，要真正得到保障，还需使其具体化。笔者认为现阶段有两部法律应加紧制定：《政府信息公开化法》和《新闻自由法》。《政府信息公开化法》要确立“公开是原则，不公开是例外”的原则，2003年4月《政府信息公开条例》正式提交国务院法制办进入立法程序。一旦通过实施将为《政府信息公开化法》出台打下基础。《新闻自由法》近年来呼声很高，是保障公民知情权实现的一条重要而又是非常有效途径，我国要考察世界各国新闻立法的发展潮流，结合实际，尽快制定一部切合实际、具有较强实践操作性的《新闻自由法》。
3．完善已有涉及知情权的法律规定
我国目前也有关于公民知情权的一些具体的法律条款，但缺乏系统性、全面性，不利于这项基本权利的保护，如《消费者权益保护法》、《证券法》、《行政处罚法》等。我国应对国内这些现行法律进行全面归纳总结，找出存在的问题和漏洞，以宪法规定为指导进行系统修订，形成符合中国国情的知情权保障法律体系。
4．创设公民知情权救济途径
根据公民知情权的宪法地位以及我国宪政现状，对公民知情权的途径可以从两个层次建构。1、建立公民知情权的宪法审查制度，我国应建立违宪审查制度，设宪法监督委员会，对于涉及知情权的违宪行为进行违宪审查，确保公民知情权的宪法保障。2、加强和完善与公民知情权最为密切的行政诉讼

制度，通过行政诉讼给公民知情权提供现实的保护。

       
                               
注释：
①[法]罗伯斯庇尔. 革命法制和审判[M]. 赵涵舆译. 北京:商务印书馆,1965.139-153
②韩士彦, 论公民的行政知情权[J].现代法学,1999,(1):59.

参考文献:
[1]李晓光,赵峰 公民知情权的宪法思考.天津政法管理干部学院学报 2003-1
[2]颜海娜. 论公民知情权的宪法确认.国家行政学院学报 2003-5
[3]荞和平,韩大元,李树忠.  宪法学〔M〕..北京. 法律出版社,  2000
[4]康萌 .论宪政与知情权 .荆州师范学院学报（社会科学版） 2003-6
[5]许崇德，主编《宪法》，中国人民大学出版社，1999版
[6]周叶中，主编《宪法》，高等教育出版社，2000版