谈我国宪法修改程序的不足及完善

摘要：宪法修改是保持宪法现实适应性的重要途径之一。而修宪则需要科学的修宪程序规制，这样才能真正实现修宪的社会效益和政治效益。本文通过研究我国目前的修宪程序，就宪法修改程序存在的问题，在结合国外成功经验的基础上，提出了我国修宪程序完善的相关设想。

关键词：宪法修改 修宪程序 社会效益

　　宪法修改程序是指宪法在正式实施后，由于其部分或全部规定与现实社会发展不相适应，有修改权的国家机关对其内容作适当性修正的步骤和程序。为了解决成文宪法的稳定性与现实宪法的恒动性之问的矛盾，必须对宪法进行适时修改。宪法作为国家的根本大法和治国安邦的总章程，在修改过程中，必须有严格宪法修改程序，以控制宪法修改的频度和期限，既增强宪法的适应能力，又保持成文宪法的相对稳定性。目前，几乎所有的成文宪法国家，都在其宪法典中对宪法修改程序中的一些基木问题作了全面系统的规定。这些历经时间涤荡的程序性规则，积淀于各国的宪政制度之中，成为维护宪法秩序、保障各项宪法规范的科学、公正所不可或缺的前提条件。
　　一、我国修宪程序的宪法规范
　　从各国对宪法修改程序的规定看，宪法修改的程序主要包括提案程序、公告程序、议决程序、公布程序等四个方面的内容。我国自从1954年制定首部宪法以来，共进行了九次修宪，其中大修即全面修改三次，小修即局部修改六次。，丰富的修宪实践，促进了我国宪法修改程序逐步完善。现行1982年宪法明确规定：“宪法的修使人们对于修宪程序的特殊性和严肃性有了清晰的认识。但是，与其他国家的宪法修改制度相比较和宪法修改的现实需要来看，我国宪法修改的程序尚存在一些不足。改，由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上人大代表提议，并有全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上多数通过。”这一规定对于宪法修改程序中的两个核心问题一宪法修正案议案的提出和表决一做了明确的规范，
　　二、我国现行修宪程序中的不足
　　(一)执政党领导和参与修宪的实际程序过于直接，修宪建议提出缺乏宪法规制
　　从我国的历次修宪实际程序看，中国产党均具体领导和参与了修宪程序，包括提出具体的修宪建议或者修宪草案，这已经成为我国修宪程序中的惯例。中国共产党作为中国工人阶级的先锋队和中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，党的性质和执政党地位决定了中国共产党上是我国修宪程序的实际领导者。它直接领导和参与我国修宪程序，虽有利于坚持党的领导，实现党的主张和人民意志的统一，维护宪法的权威性，但也导致了一些问题：首先政策性修宪现象的出现，给人修宪工具化的观感。我国每次修宪实际都是先由执政党提出建议，且每次修宪都发生于执政党的全国代表人会之后。而且修宪内容也主要是反映执政党的最新理论、政策、方针。这种执政党新的理论、政策的宪法化，往往给人造成一种修宪不过是执政党实现自身政策的策略选择，给人一种修宪工具化的观感。其次，修宪作为一种创造宪法的特殊机制，不能脱离“宪法是公民权利的保障书”这个根本目的去创制新的宪法规范。要实现修宪对公民权利的维护和保障，在修宪程序中必须要保证公民的参与性，“参与原则适用于各项制度”。0在我国历次修宪过程中，中国共产党也十分注意广泛征求各方意见，但是毕竟范围较窄，且保密性很强，拟建议修宪的内容仅限于很少人知晓。再次，中国共产党领导和参与修宪的实际程序缺乏宪法和法律规制，导致党在实际修宪程序巾作法不统一，具有一定的任意性。另外，由于我国每次修宪实际_卜都是由执政党主导，执政党提出具体的修宪草案或建议案，全国人大及其常委会只是被动同意执政党的修宪草案或建议案，这就导致了全围人大及其常委会在修宪实际程序中基本处于虚置化。
　　(二)提案程序设置很不合理且存在环节缺失
　　第一，根据1982宪法规定，只有全国人大常委会和全国人大代表可以提出宪法修改的提案，而且从修宪的实际程序来看，也多由全国人大常委会根据中共中央的建议提出修宪草案。因此，享有提出提案的主体相对较少；第二，代表的提案人数要求过多，短短十几时间要求达到近3000名代表中的五分之一才能提出议案很难实现；第三，缺乏修宪提案的前置程序设置，无法对提案初稿的形成提供程序规制和保障。
　　(三)宪法修改的其他步骤缺乏专门的程序规定且衔接不足。
　　第一，充分的讨论是宪法修改的草案进行审议的前提和基础，但宪法规范中却没有相应的程序规定，而且实践中每次人大召开会议”会期非常短”而“议程特别满”，造成对修宪的议案没有进行充分地讨论，各方的意见不能充分的表达，全国人大对已经成为既成事实的宪法修正案只能被动的接受或者不接受；第二，没有设置辩论程序，导致社会各方利益主体的诉求没有充分得到表达；第三，表决程序过于简单化，而且实践中多是“捆绑式”表决，或者全部肯定或者全部否定；第四，对宪法修改公布程序重视认识不足，没有具体的宪法修正案公布程序，这是我国立法的一项空自。
　　三、我国修宪程序的完善
　　(一)改进和完善中国共产党领导和参与我国修宪的程序规制中困共产党是我国的执政党，在社会生活的各个方面发挥着重要作用。党通过领导和参与我国修宪的实际程序，把反映人民共同意志和利益要求的方针、政策通过修宪程序，及时转化为宪法规范，从而在法律上保证了人民根本利益的实现。因此，在修宪的实际程序中，必须坚持党的领导。但是，党的领导只能是一种政治领导，而不是大包大揽，更不是越俎代庖。在修宪实践中，必须改进和完善党领导和参与我国修程序的方式。首先，要明确中国共产党的修宪建议权并不等同于修宪提案权，二者有着本质区别，中国共产党并不是我国宪法修正案的提案主体。因此，中共中央向全国人大常委会提出修宪建议时，不宜过分具体，而仅应是一些纲领性、原则性的指导。这样，才能充分调动修宪机关自身的积极性、主动性，改变修宪工作中的被动地位，同时避免党政不分现象的出现。其次，执政党由于其特殊地位，在国家政治生活中起着举足轻重的作用。因此，执政党在提出修宪建议，特别要慎之又慎，建议内容本身要具有科学性和民主性，避免一言立法或一言废法现象的出现。再者，宪法中增加或制定专门的政党法明确规定有关执政党实际领导、参与修宪的行为和程序，以促进执政党依法修宪，改变执政党修宪更多是依靠执政党内部文件和惯例行事的现状
(二)完善宪法修改提案权的主体及相关程序的建设
　　我国宪法中明确规定了修宪提案权主体为全国人大常委会或五分之一以上的全国人大代表，在制度层面上并没有明确赋予其它主体的提案动议权。0因此，我国的提案主体过于单一，参考国外立法例，建议适当增an-些宪法修改提案权主体如一定的机关、团体和社会组织等。同时，代表的提案权人数要求过多，全国人大会人大会期又过短，这就造成代表的提案权流于形式，很难实现。因此，适当放宽修宪提案权代表人数和全国人大的会期是十分必要的。另外，宪法作为国家的根本大法和治国安邦的总章程，对宪法的修改必须设置严格的程序，在提案阶段也不例外。建议在提案阶段设置相应的审议程序，一

方面过滤掉一些不适合的修宪意见，把它们组织在修宪的启动程序之中；另一方面，使得纳入宪法修正案的意见真正能够体现民情，表达民意，反映全国人民的共同愿望和要求。

　　(三)完善宪法修改中的其他相关程序制度
　　1．增加修宪的公告程序，保证公民参与修宪的权利
　　在1982修宪草案草拟过程中，全国人大常委会通过关于公布修宪草案的决议，将宪法草案交付全国人民讨论，取得了不错的效果。修宪作为国家民主生活的大事，人民知情权和参与权。通过公告程序，把宪法修改草案告知全民，组织人民群众进行广泛的讨论，不仅可以使修改宪法的议案集思广益而且对全民来说也是一次难得的宪法观念宣传和教育。因此，在国宪法修改程序中应设置公告程序，其中应包括公告机关、公告限、公告方式等相关规定。
　　2．构建科学的审议程序
　　全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上人大代表提出修宪议案稿，全国人大要审议。但日前，我国现行的宪法并无明确的宪法修改审议程序。立法的空白，迫切要求我们着手构建修宪的审议程序，保证全国人大依法行使其最高立法权和立法监督权。首先，明确审议机构设置，成立专门的审议机关。借鉴1982年修宪经验，可在主席团领导下成立宪法工作小组，或由主席团决定将法律委员会作为宪法修改的日常机关，专门负责接收、研究转交修宪议案及审议意见，同时提}}{修正案草案的修改稿，经主席团讨论同意后提交大会表决。再者，设置审议中辩论程序，使各方利益主体意见在法律规定的范围内得到充分。这其中应包括辩论登记、辩论的主持、辩论的议题、辩论顺序利时问限制、辩论秩序的维护、对辩论结果的表决及各方的不同意见记录备案，并予以公开等事项。
　　3．明确修宪的决议程序
　　我国现行宪法仅规定了，宪法的修改由全国人民代表大会以全体代表的2／3以上的多数通过。但这里的全体代表是以出席会议的代表还是应以出席会议的全体代表为准，应予以明确规定。此外，对于宪法修正案有异议的，应在表决之后予以记录备案，而不能简单的置之不理。再者，如前所述，我国宪法实践中，对宪法修正案采用捆绑式议决通过的方式，这也是不科学的。这种简单的全盘肯定和全盘否定的做法是会掩盖一些显而易见的错误。因此，借鉴国外的做法，建议采取一条一条地逐次议决通过，从而使议决方式更趋向科学、合理，使宪法修改程序更具严肃性、规范性。
　　4．公布程序法定化
　　公布是修宪程序中的重要环节，它在修宪程序中具有独立的地位和价值。首先，它是宪法修正案取得法律效力的必要条件。另外，通过的宪法修正案只有经过公布，才能为广大人民群众知晓，守法才有了可能。再者，它也是限制国家权力恣意妄为的重要手段。由于各国政治制度、历史传统的差异，各国宪法的公布机关不尽相同，有的由国家元首公布，有的由代议机关公布，也有的由行政机关公布的。在我国宪法中，并没有明确的规定究竟由谁公布宪法修正案，但实践中往往是由全国人大主席团以全国人大公告的形式公布宪法修正案的。因此，建议尽早把我国宪法修正案的公布程序法定化，明确宪法修正案的公布机关和生效的时间。
　　依法治国，建设法治国家，是我们一个多世纪以来的梦想。而依法治国的核心是依宪治国。通过研究我国目前的修宪程序，探寻修宪行为科学规律，并通过将一定的修宪程序上升为法律形式加以确定，使之成为修宪中必须遵守的行为准则，以赋予修宪行为以科学、稳定、合法的形式，从而为我国科学立宪刨造条件。

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