依宪治国：宪法实施的监督问题刍议

　　中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“健全宪法实施和监督制度”，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”，“一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”。《决定》将依法治国提升到了依宪治国的高度，突出体现了宪法作为我国根本大法的重要地位。建立健全对宪法实施的监督制度，及时查处和纠正违宪的法律法规和行为，使宪法作为根本大法的权威性和基础性地位落到实处，是全面推进依法治国的根本要求。

　　一、加强对宪法实施的监督是依法治国的根本

　　要求党的十八届四中全会突出和强调了宪法在全面推进依法治国中的重要地位。可以说，守护宪法，亦即加强对宪法实施的监督，是依法治国的基本要求。

　　(一)宪法的生命和权威在于实施毛泽东同志说过：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法是一个总章程，是根本大法”。在我国，宪法是中国共产党和全国人民意志的集中体现，是我国通过科学民主程序形成的根本大法，宪法在整个法律体系中具有最高的法律地位和至上的权威性，是我国法律体系的核心所在。1999年3月15日，九届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》庄严宣告：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，体现了我国建设社会主义法治国家的决心和信心。依法治国的核心是依宪治国，而健全宪法实施的监督制度是实现依宪治国的关键。法治的权威能否确立，首先要看宪法的权威能否确立。可以说，依宪治国是全面推进依法治国的基石。法谚有云：法律的生命在于实施。宪法除了是国家的根本大法之外，宪法首先是法，具有法的特征和属性，对人们的行为具有规范约束的作用。正如习近平总书记在纪念现行宪法正式施行30周年大会上的讲话中指出的那样：宪法的生命和权威在于“实施”。可以说，宪法如果不能有效地实施，就相当于一只“没有牙的老虎”，根本发挥不了治国安邦总章程的作用。

　　(二)依宪治国的关键在于监督宪法实施

　　对宪法实施情况进行有效的监督，是提高宪法实施效果的最重要的制度。实事求是地说，长期以来，我国宪法的实施效果存在较大问题，一些明显的重大的违反宪法规定的现象没有得到及时纠正。例如，1957年8月1日，全国人大常委会第78次会议批准颁布了《关于劳动教养问题的决定》，随后，国务院于1957年8月3日发布了《关于劳动教养问题的决定》，建立了我国的劳动教养制度。从2003年开始，我国众多的学者、律师和政协委员等就开始呼吁废除劳动教养制度。2008年3月，全国人大代表、陕西省人大常委会委员马克宁认为国务院关于劳动教养的行政法规违反《宪法》和《立法法》的规定，也违反了《行政处罚法》和《治安管理处罚法》，据此正式提交废除劳动教养制度的建议。尽管劳动教养制度长期受到社会各界的质疑，但直到中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善人权司法保障制度”，并明确要求“废止劳动教养制度”后，全国人大常委会才于2013年12月28日通过了《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》，这离劳教制度的实施已经过去50多年。由此可见，依宪治国的关键在于监督宪法实施，加强宪法实施的监督，需要切实完善全国人大及其常委会监督宪法实施的制度。

　　(三)监督宪法实施的重点在于纠正违宪

　　目前，全国人大及其常委会对宪法实施监督的主要措施是：在全国人大会议期间，对国务院、最76高人民法院和最高人民检察院的工作报告进行审议;对财政预决算进行审议以及听取各种专项报告等。在全国人大闭会期间，则由全国人大常委会履行监督宪法实施的职责。根据我国宪法第六十二条和第六十七条的规定，全国人大及其常委会负责监督宪法的实施，但是，过去这两条宪法规定基本处于“休眠”状态。只有建立健全具有可操作性的宪法监督机制，我国宪法第六十二条和第六十七条的规定才有能够被“激活”。2003年3月17日发生在广东的“孙志刚案”给我们提供了宪法条款“休眠”的一个重要案例。2003年5月14日，俞江等三名法学博士结合“孙志刚案”，向全国人大常委会递交审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书，认为收容遣送办法中限制公民人身自由的规定，与宪法和有关法律相抵触，应予以撤销。2003年5月23日，贺卫方等5位法学家以中国公民的名义，联合上书全国人大常委会，就孙志刚案及收容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序。但是，全国人才及其常委会并未进行特别调查。直至同年6月20日，国务院总理温家宝才签署国务院令，公布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，同时废止1982年5月12日国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。从上述案例可见，在监督宪法实施的制度中，纠正违宪是重中之重，只有建立违宪纠正制度并完善相关操作程序，才能有效遏制违宪。

　　二、宪法实施的(狭义)监督主体：全国人大及其常委会

　　西方法律学家很早便认识到了宪法实施问题的极端重要性，并提出了“谁是宪法的守护者”的问题。概括而言，西方国家宪法实施的监督模式，主要有专门的宪法法院审查制(如奥地利和德国)、普通的司法机关审查制(如美国和日本)和宪法委员会审查制(如法国)三种类型。

　　就我国的司法实践而言，最高人民法院曾经有过审查民事案件当事人的行为是否违反宪法规定的先例。例如，1990年，在原告齐玉苓诉被告陈晓琪、陈克政(陈晓琪的父亲)、济宁商校、滕州八中和山东省滕州市教育委员会一案中，齐玉苓在统一招生考试中取得了超过委培生录取分数线的成绩;而作为被告之一的陈晓琪考试成绩不合格，但陈晓琪从滕州八中领取了齐玉苓的录取通知书，在其父亲陈克政的策划下，运用各种手段，以齐玉苳的名义到济宁商校就读直至毕业;并且，陈晓琪毕业后仍然使用齐玉苓的姓名，在中国银行滕州支行工作。齐玉苓发现诸被告的弄虚作假行为后，向人民法院提起民事诉讼。该案请示到最高人民法院后，最高人民法院做出了《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》，认为：“陈晓琪等以侵犯姓名权的手段，侵犯了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利，并造成了具体的损害后果，应承担相应的民事责任。”上述“齐玉苓案”被称为“中国宪法司法化第一案”，最高人民法院针对该案做出的司法解释引起了宪法学界的极大争议。但迫于多方面的压力，2008年12月18日，最高人民法院发布公告，废止上述司法解释。

　　那么，谁才是我国宪法的守护者呢?我国宪法在“序言”规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”由此可见，从广义上来说，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都有维护宪法的职责。

　　但是，按照我国宪法规定，监督宪法实施的主体，只能是全国人大及其常委会。例如，宪法第六十二条第(二)项规定，全国人民代表大会监督宪法的实施;第六十二条第(十一)项规定，全国人民代表大会有权改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。此外，宪法第六十七条第(一)项规定，全国人民代表大会常务委员负责解释宪法，监督宪法的实施;第六十七条第(七)项规定，全国人民代表大会常务委员有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。按照上述规定，包括违宪审查在内的监督宪法实施的权力是全国人大及其常委会的专属权力，因此，从狭义上来讲，全国人大及其常委会才是我国宪法的守护者。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“完善全国人大及其常委会宪法监督制度”，进一步明确了我国宪法实施的监督主体是全国人大及其常委会。

　　有关负责监督的具体机构，目前主要有两种观点。一种观点是我国的全国人大应当设立与全国人大常委会并行的监督审查委员会;另一种观点是我国应当在全国人大常委会之下设立专门的监督审查机构。笔者支持后一种意见，理由是：按照我国宪法第五十七条规定，“中华人民共和国全国人民代表大会是最髙国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会”，据此，全国人大的常设机构只有全国人大常委会，而设立与全国人大常委会平行的宪法委员会等其它委员会并没有宪法依据。并且，我国宪法第七十条第一款规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导”。按照该款规定，全国人大常委会有权以设立专门委员会的形式设立全国人大常委会下属的宪法委员会。

　　三、监督宪法实施的一般原则

　　笔者认为，守护我国宪法，除了要明确宪法实施的监督的主体之外，还应该从监督方式、程序和对象等几个方面，建立健全宪法实施的监督制度。

　　(一)监督方式：事前监督和事后监督并重

　　对宪法实施的监督，可以分为事前和事后监督。前者的主要特征是：在有权实施宪法的国家机关实施宪法之前，对其实施宪法的计划和打算实施的行为是否存在违宪进行审查，如果发现明显存在违宪的情况，审查监督机构有权予以及时纠正，不让违宪的行为在现实生活中发生。例如，法国宪法委员会就采取了事前审查的方式。后者则是指，依据宪法享有职权的国家机关已经实施宪法并产生了法律后果，根据法定程序进行审查后，如果发现确实存在违宪，审查监督机构有权决定终止违宪的法律。例如，奥地利宪法法院和联邦德国宪法法院都采取了事后审查的方式。

　　我国制订或新修改的规范性文件和有关行为，一经发现，全国人大及其常委会即有权予以事前审查监督;另一方面，对于已经发生法律效力的海量的规范性文件和已经实施的海量行为，只能通过事后的方式予以监督审查。

　　(二)监督程序：主动和被动监督并重

　　宪法实施的监督程序可以分为主动和被动监督两种。根据我国宪法规定，全国人大及其常委会的宪法监督，是一种混合型的宪法监督模式，既有主动监督，也有被动监督。前者是指，监督机构主动出击，对依据宪法享有职权的国家机关实施宪法的活动是否违宪进行监督审查。例如，法国宪法委员会即采取主动审查的程序。后者则是指，监督机构通过受理相关国家机关的申请或当事人的申诉来对涉嫌违宪的行为进行监督审查。例如，德国联邦宪法法院就通过受理宪法诉讼案件进行被动审查。

　　我国的宪法实施监督程序应当是主动和被动监督并重。对涉嫌违宪的现象，全国人大及其常委会有权进行主动监督审查。对于人民法院在审判工作中，人民检察院在法律监督或审查起诉工作中，行政机关在行政执法工作中，以及公民、法人和其它组织向全国人大及其常委会申诉过程中发现的涉嫌违宪的现象，全国人大及其常委会可以进行被动监督审查。

　　(三)监督对象：规范性文件与行为并重

　　我国宪法第五条第二、三款规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。按照该规定，我国宪法实施监督的对象，既包括法律、行政法规和地方性法规，也包括行为。

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求：“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳人备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”。坚持依宪治国的首要要求就是按照宪法办事，国家机关行使职权时要做到“于宪有据”。加强我国的宪法实施，重点是要解决依据宪法享有职权的国家机关依宪办事的问题。规范性文件往往由国家机关制定，具有针对众多规范对象的拘束效力，更加容易侵犯公民的合法权利，理当成为我国违宪审查的重点。

　　与此同时，违宪的行为也应当成为监督的重要对象，因为在现实的社会生活中，有的国家机关通过领导讲话、口头指示等方式做出行政行为，并不制订规范性文件。在此情况下，对行为加强监督就很有必要。