浅论我国宪法实施和监督制度的健全和完善

　　宪法的生命在于实施，但我国宪法的实施与监督机制尚不健全，存在诸多问题，故此，“切实在宪法实施和监督上下功夫”是建设社会主义法治国家的主要任务。

　　党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，指出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”实现依法治国的战略部署，应当切实保障宪法的正确实施，故此，习总书记多次强调：宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。1“法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。”2

　　“树立宪法的权威”，落实“依宪治国”，“依宪执政”的战略部署，必须“切实在宪法实施和监督上下功夫”，3“要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”4

　　四中全会决定指明了“在宪法实施和监督上”下好功夫的基本路径，即“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。”，也就是说，我国已经建立了“全国人大及其常委会宪法监督制度”和“宪法解释程序机制。”但这个机制制度，需要“健全”和“完善”。

　　一、我国宪法实施监督机制和程序的现状

　　(一)我国宪法监督制度的历史沿革

　　1954年9月20日，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议通过了共和国第一部宪法，史称为五四宪法。五四宪法规定，全国人民代表大会“监督宪法的实施”5，同时赋予了全国人大常委会“解释法律”以及“撤销国务院的同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令”的权利6。

　　1975年1月17日第四届全国人民代表大会第一次会议通过了修改后新的《中华人民共和国宪法》，这是处于文革期间通过的一部宪法，在宪法的实施与监督方面，没有规定。

　　与五四宪法相比，七八宪法增加了“宪法解释”制度，但并未规定全国人大常委会有权撤销国务院制定的“同宪法相抵触的行政法规、决定和命令”，而是规定有权撤销“省、自治区、直辖市国家权力机关”“不适当的决议”，7而国务院制定的“同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令”是否可以撤销，没有规定。

　　1982年12月4日，现行宪法正式颁布实施。宪法规定全国人大“监督宪法的实施”8，有权“改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定”。常委会有权“解释宪法，监督宪法的实施”;有权“解释法律”;有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”;“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”9。但对全国人大常委会制定的法律是否违宪的审查问题，没有规定。

　　(二)我国现行宪法监督制度的主要内容

　　1.宪法监督的主体

　　首先，赋予全国人大及其常务委员会宪法监督权的职权。《宪法》第六十二条沿用了五四宪法和七八年宪法的做法，由全国人民代表大会监督宪法实施;“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”所谓“不适当的决定”，当然包括同宪法相抵触的决定。同时，《宪法》第六十七条又赋予全国人大常委会监督宪法的实施的职权。

　　其次，规定了各专门委员会的违宪“审议”“报告”权。《全国人民代表大会组织法》规定，被认为同宪法、法律相抵触的，国务院、国务院各部、各委员会、省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会以及省、自治区、直辖市的人民政府制定的行政法规、决定和命令、指示、规章、地方性法规、决议等，由全国人民代表大会常务委员会交付的各专门委员会审议并提出报告。10

　　第三，明确了地方国家权力机构在本辖区内保证宪法的实施的职责。《宪法》第九十九条规定：地方国家权力机构都必须在本行政区域内保证宪法的实施。

　　2、宪法监督的范围

　　现行宪法对宪法监督范围作出了明确的规定：全国人大监督的是全国人大常委会做出的不适当的决定和决议;全国人大常委会有权撤销国务院制定的同国家的宪法、法律相抵触的行政法规;撤销省级人大及其常委会、省级人民政府所在地的市及国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定的同国家的宪法相抵触的地方性法规;对自治区人大及其常委会制定的同宪法相抵触的自治条例和单行条例不予批准。

　　3、宪法监督的启动程序

　　我国宪法监督程序的启动主要有三种形式，即法定审查、备案审查和应要求审查。

　　主动审查：《立法法》规定：自治区制定的自治条例、单行条例在通过以后，须报全国人大常委会批准以后才能生效。国务院制定的行政法规要向全国人大常委会备案，地方人各级大人大及其常委会制定的地方性法规，地方人民政府制定的规章，以及自治州、自治县制定的自治条例、单行条均应当向全国人大常委会进行备案。有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。

　　应要求审查。我国《立法法》规定：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和省、自治区、直辖市的人大常委会，可以对向全国人大常委会书面提出违宪审查要求，由常务委员会的有关专门委员会“进行审查、提出意见。”其他国家机关和社会团体、企事业组织以及公民也可以向全国人大常委会书面提出违宪审查的建议，由常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”

　　4、监督的方式

　　根据《立法法》规定，我国宪法审查机关对同宪法相抵触的法律法规等的处理方式三种11：

　　一是“提出修改意见”。全国人大专门委员会在审查中认为行政法规、地方法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查的意见”;

　　二是“向委员长会议提交审查意见或议案”。全国人大法律委员会和有关专门委员会审查后，有权向制定机关提出书面审查意见，制定机关不予修改的，向委员长会议提出“书面审查的意见和予以撤销的议案”;

　　三是“改变”或者“撤销”。根据宪法规定，各宪法监督主体可以根据宪法规定的职权“改变”或者“撤销”同宪法相抵触的法律、法规、规章规定等。

　　二、我国宪法监督制度的主要缺陷

　　(一)缺乏专职的宪法监督机关

　　我国现行宪法规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施，各地方地方国家权力机构在本辖区内保证宪法的实施。全国人大及其常委会享有宪法监督权，但不包括全国人大及其常委会制定的法律。另外按照宪法规定，全国人大的职权有15项之多，全国人大常委会的职权有21项之多。宪法监督只是这些职权中的一项职权。实践证明，全国人大及其常委会的宪法监督作用没有充分发挥出来，宪法监督权的效果也不理想。

　　(二)缺乏完善的宪法监督程序

　　目前我国宪法监督的依据主要是宪法和其他的相关法律，宪法监督的立法比较欠缺，宪法监督的具体法律制度还未完全建立。现行的这些法律对于宪法监督的规定过于原则。

　　首先是监督程序不具体，现行宪法规定全国人大及其常委会有权监督宪法的实施，但这种监督权具体包括哪些方面、如何具体行使、程序如何，也未对宪法监督的提起、受理、审理和裁决四个步骤作出具体规定。

　　其次是关于宪法监督程序缺乏时效内容。本文所述时效，是指宪法监督权运行的每一个阶段都要有时间的限制，即宪法监督的提起、受理、审议以及每一个阶段的内部过程，都要有时间的约束，比如宪法审查程序启动后，审查主体应该在多长时间审查完毕，违法时间规定的法律后果等几乎是一片空白。可以这样说，我国的宪法监督主体可以消极怠工而不至于承担宪法监督不力的责任。违反时效规定要承担相应的责任，这样才能保障宪法监督的“向前进”性，保障宪法监督权的顺利运行。

　　(三)宪法监督的审查范围较为狭窄

　　根据我国宪法理论，宪法监督应包含三个方面的内容：审查规范性文件的合宪性;审查国家机关及其工作人员行为的合宪性;审查政党、社会组织、全体公民行为的合宪性。但我国则偏重于对抽象违宪行为的审查，对具体违宪行为的审查力度不够。另外对抽象违宪行为的审查效果来来说，无论是撤销违宪法律、法规，还是不批准违宪法律、法规，都不具备严格意义上的制裁性。我国目前还缺乏追究违宪行为的具体制度，导致缺乏有力的措施来纠正违反宪法的行为。

　　三、我国宪法监督制度的完善

　　(一)增强全民的宪法意识，为宪法的实施奠定广泛坚实的思想基础

　　首先，完善党内法规，强化党的领导机关及党的领导人带头遵守宪法的意识。党的领导是宪法赋予的权利，但党必须在宪法的范围内活动，党是否依法执政，是全面推进依法治国的关键，故此，完善党内法规，使党的机关及党的领导人违法宪法受到追究，是落实宪法“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”(宪法第五条)重要一环。

　　其次，加强宪法宣传。十八届四中全会决定作出的确立宪法日，确立宪法宣誓制度，都是加强宪法宣传，确保宪法宣传常态化的制度保证。同时，还应加强在中小学，在普通群众中的宣传力度，强化公民的权利意识，监督意识，鼓励公民法人或其他组织积极维护宪法权威，自觉监督和抵制违宪行为，形成全民宪法意识。

　　(二)健全全国人大及其常委会自行审查机制

　　全国人民代表大会及其常务委员会是国家最高权力机关，按照我国现行的宪法监督体制，任何国家机构都不能凌驾于全国人民代表大会之上，不能对全国人大立法进行监督，因此，全国人民代表大会及其常委会制定的法律只能由其自行审查，如与宪法相抵触，应在以后的立法或者立法解释予以纠正。12这就要求对全国人大对自身的立法加强监督，完善经常化的监督机制

　　(三)全国人大增设宪法监督委员会

　　第一，我国宪法第七十条的规定：各专门委员会……研究、审议和拟订有关议案，该规定为了保障宪法监督程序得以具体的实施，奠定组织体制上的基础，可以考虑的案是，在适当的时候增设全国人民代表大会宪法监督委员会，该委员会负责审查由全国人大及其常委会制定的法律以外的行政法规、地方性法规、规章以及其他规范性文件的违宪性，其优点是，在不修改现行宪法的前提下，就可以建立专门的宪法监督机构。

　　第二，宪法监督委员会对需要向其备案的规范性文件进行备案审查。十八届四中全会强调，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件那么，宪法监督委员会对需要向其备案的规范性文件进行备案审查，确定其是否与宪法或法律相一致。

　　第三，受理违宪审查的请求，对国家机关和社会团体、企事业组织以及公民根据现行法律规定向全国人大常委会书面提出违宪审查请求，根据不同情况分别处理，属于全国人大自行审查的，初审后提出意见，报全国人大及其常委会进行审查，属于自己处理的事项，进行实质性审查并作出决定。

　　(四)健全宪法监督程序

　　1、健全监督的启动程序

　　可以借鉴诉讼法关于起诉的程序规定，对如何启动宪法监督程序作出具体的规定，对启动监督程序的条件作出具体规定，符合条件的，有权机关必须受理。

　　2、健全宪法监督的方式

　　现行法律对宪法监督的方式的规定过于简单，尤其是接受违宪审查的要求后，只有提出建议，意见，或者改变、撤销。不仅是对审查的启动方不够尊重，对被审查一方权利，也不能充分保障。应当建立听取意见制度，包括听取制定机关和要求审查一方的意见，还应听取公众意见;完善听证制度，对转移较大的问题，可以进行听证，听证应当扩大参加人员的范围，应当包括各利益相关方;完善裁决制度，无论是否改变、撤销，都应当及时的进行裁决，也就是说，对是否违宪进行裁决。

　　3、健全宪法监督的时效内容

　　首先，对宪法监督审查的各个阶段，均应当规定一定的期限，比如受到审查要求或建议后，多长时间应当决定是否受理，受理以后多长时间进行审查、听取意见、听证等，都应当作出时间规定，应当防止久拖不决。

　　其次，对违法时效规定的行为应当承担的法律责任作出规定，否则，时效的规定就是一纸空文。

　　作者：丁德恒 来源：科学与财富 2015年27期