树立宪法权威完善具有中国特色的宪法监督制度

　　宪法是国家的根本大法，具有最高的法律地位和法律权威。在中国共产党十八届四中全会上提出的全面推进依法治国的任务中，再次强调要“坚决维护宪法法律权威”、“健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度”。

　　根据现行宪法第5条的规定，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。但长期以来，宪法都是高高在上的“闲法”，没有真正走入人们心中，其对公权力的制约也力不从心。违反宪法的事件屡有发生，却没有得到制裁。自2012年《纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》开始，习总书记多次强调“贯彻实施宪法”，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，这就要求重塑宪法权威。

　　宪法权威的重塑，制度不可或缺。这个制度就是宪法监督制度，在西方被称为违宪审查制度。完善宪法监督制度的必要性是毋庸置疑的。问题是，如何来完善它?曾有学者建议学习西方的违宪审查制度，但设想都被一一否定。因为西方的违宪审查，要么是由法院进行，要么是成立一个独立于立法、行政和司法的机关专门进行。这都与我们的政治体制相冲突。首先，我国实行人民代表大会制度，全国人大及其常委会在我国现行国家机关组织体系中居于最高和至上的地位，其他机关的违宪审查权势必都将在全国人大及其常委会的领导下行使，难以保证其独立性;其次，我国缺少强势的司法权传统，普通法院或者宪法法院审查制在我国缺乏根基。因此，我们需要从中国实际出发，构建符合中国国情的宪法监督制度。

　　我国的宪法监督制度已基本建立。根据我国宪法和立法法的规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施。这种监督主要包括以下几个方面：一，全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会制定的不适当的法律和决定;二，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;三，对最高人民法院和最高人民检察院的工作和司法解释进行监督;四，全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定和批准的同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规和决议。宪法还规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法的遵守和执行。

　　因此，理性并符合中国国情的做法是完善我国现有的宪法监督制度，一方面，要巩固最高国家权力机关的地位;另一方面，成立宪法监督委员会专门行使宪法监督职权。

　　首先，重塑全国人民代表大会的权威。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人大是我国的最高国家权力机关。根据我国宪法的规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施。巩固最高国家权力机关的地位，实际上就是保证我国宪法监督制度的顺利运行。理论上，全国人大的最高法律地位表现在具有的最高广泛性和代表性、产生并监督其他最高国家机关等几方面。但现实却不容乐观。就全国人大对其他最高国家机关的监督而言，具体的监督方式包括听取、审议工作报告和撤销法规等规范性文件。有学者指出，中国人大代表审议工作报告时，多用“振奋人心、求实亲民、创新开拓”等形容词，使得公众在心理上认为人大代表只是歌功颂德，未尽审议监督之责。这种失职的后果是直接影响人大在一府两院面前的权威，以致在行使其它职权时“心有余，力不足”。如2003年孙志刚案件发生后，有学者以中国公民的名义，向全国人大常委会上书，建议对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查。程序未经启动，国务院已经自行通过了新法规，同时废止了旧法规。虽然国务院自我修正的态度值得肯定，但也不免让人怀疑全国人大及其常委会的监督职能能否有效行使。相对于计划经济条件，社会主义市场经济体制下的政府职权范围已经在缩小，国家也在不断地鼓励和支持人民的各种自治形式，但人们对政府仍然有着强烈的依赖感，“强政府、弱人大”的情况仍需改观。为此，就要提高最高国家权力机关在人民群众中的威信，完善代表联系群众制度，加强公众对代表的监督，推动代表切实履职。

　　今年是全国人民代表大会成立60周年，坚持和完善人民代表大会制度，“使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”，这是习总书记提出的要求，反映了党中央的决心。

　　其次，成立宪法监督委员会，完善宪法监督程序。如前所述，《宪法》和《立法法》对监督宪法实施的主体和程序都作出了规定。但收效甚微，原因就在于程序虚置严重。八二宪法颁布至今，全国人大从未“改变”或“撤销”过全国人大常委会不适当的决定，全国人大常委会也从未撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，以及省、自治区、直辖市权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。

　　导致前述程序性规定虚置的原因有二：其一，确定相关法律、法规、决议、命令的合宪性要经历调查、论证等过程，《全国人民代表大会组织法》和《立法法》所规定的部分宪法监督程序是在全国人大或者全国人大常委会开会期间运行的，而全国人大及其常委会开会的会期通常较短，会议期间需要审议的事项本就繁杂，所以无暇审议相关规范性文件的合宪性问题。其二，就《立法法》所规定的对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的监督程序而言，存在着程序复杂、缺乏专门的受理机关及时效过长等问题。一部行政法规的合宪性审查程序要经过全国人大常委会工作机构的接收、有关专门委员会(或者法律委员会)的审查、制定机关的答复、有关专门委员会的再行审查、全国人大常委会委员长会议的决定、全国人大常委会常委会会议的审议和决定等步骤，看似庄重、严格，但这种繁冗的程序降低了宪法监督的效率，影响了宪法监督的运行。

　　笔者以为，针对目前我国宪法监督程序存在的问题，可以通过在全国人大下面成立宪法监督委员会来解决。早在八二宪法的制定过程中，成立履行宪法监督职能的宪法委员会的设计就已经被提出来了，但因种种原因没有被采纳。

　　30年过去了，实践证明，仅由全国人大及其常委会负责监督宪法的实施，收效不理想，学界有关成立专门机关必要性的讨论也一直没有停歇。笔者认为，可以根据《宪法》和《全国人大组织法》的规定，由全国人大设立宪法监督委员会，在全国人大开会期间，接受全国人大的领导，并向其报告工作;在全国人大闭会期间，接受全国人大常委会的领导，并向其报告工作。它的职权是，受理针对法律、决议、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的违宪审查申请，同时负责审查并作出结论意见。需要注意的是，在我国人民代表大会制度的体制下，此职权的效力应区别对待。宪法监督委员会作出认定某一行政法规、地方性法规、自治条例或单行条例或上述规范性文件中的个别条款是否违反宪法的结论意见，该结论意见提交全国人大常委会委员长会议，由全国人大常委会对外公布，如果是违宪的结论意见，则从结论意见公布之时起该规范性文件或规范性文件个别条款即失去效力。如果宪法监督委员会作出认定某一法律、全国人大常委会通过的决议、命令或其中的个别条款违反宪法的结论意见时，宪法监督委员会将结论意见以议案的方式提交全国人民代表大会，全国人民代表大会以其全体代表2/3以上多数通过即可否决。这样的设想，使得我国的宪法监督实现专业化、专门化、可操作性强的目标，同时，也保证了最高国家权力机关的权威。

　　作者：周珩 来源：北方经济 2014年12期