法国行政权的宪法与法律框架

　　法国同我国一样，都选择的是单一制的中央集权制度，但不同的是法国实行三权分立制度，而我国则选择了行政机关和司法机关向立法机关负责并受其监督的制度。本文主要研究法国行政权的宪法与法律框架，从单一制的中央集权制度入手，再详细研究三权分立制度。

　　自法孟德斯鸠在英国访问回来，提出三权分立制度后，分权制衡的思想就在法国深深的扎下了根，并为以后的法律制度奠定了坚实的基础。二战后，虽然法国保持了中央高度集权制，但法国的中央集权制度在宪法的规定上比较简单，而三权分立制度则在法国发展的比较完善。

　　一、单一制的中央集权

　　(一)中央与地方的权力分配

　　从宪法和法律的角度看，法国大革命时期制定的宪法强调共和国的最高性和唯一性，通过改革，1958年宪法更是如此。1958年宪法的第二条为 “法兰西为不可分割、非宗教的、民主的并为社会服务的共和国”，这强调了法国国家权力集中的重要性。然而法国也是实施三权分立的国家，地方分权则是在 2003年的新法条中提出来的。法国宪法中对地方政府的概念是“地方行政区域”，其中包括了26个大区，3万多个市镇，100个省。因此，法国的行政结构分为三个等级，大区是二战后成立的，而最低层的市镇和省是在大革命后引入的。

　　关于法国中央和地方权力的划分，中央机关主要是国家公务的计划、指挥和监督机关，地方政府只拥有行政权力，所作的决议必须遵循法国议会法律。《宪法》第20条规定：“政府决定并指导国家的政策。政府掌管行政部门和武装力量，并对议会负责。”法国的主权权力由全国性政府独占。法国地方权力的获得方式比较单一，地方政府的权力来自于宪法和法律的授权。《宪法》第34条规定了只能由法律订立条文的事项。虽然类似于我国的法律保留制度，但并不是一个意思，其实质则是给了地方立法很大的自由裁量空间。

　　(二)中央与地方的权力关系

　　目前，法国中央对地方控制的方式主要有以下几种：由行政法院对地方发布的规章等通过司法程序进行必要的控制;地方的财政和预算由地方审计局进行监督;中央通过行政、司法和财政的监督对地方实施控制和影响。

　　但是，在二战前并未实施《权力下放法令》时，地方政府几乎没有什么行政权力。当时，中央政府承揽了绝大部分管理性事务。比如，“乡”政府和 “省”政府的权力限制在维护其地段内某段下水道、公路或者公共建筑等，中央政府手中还紧紧握着主要公路的修建等事务。在经费方面，“乡”政府和“省”政府受到中央的严格控制，都是根据其地方的具体任务拨给。在《权力下放法令》实施后，地方政府的自主权得到了很多的提升。《法令》规定，中央政府的权力下放给地方一部分，包括财权，并且大大削弱中央对地方政府的控制等。法国议会随后就对权力和经费下放作了一系列明确规定。

　　二、三权分立制度

　　法国的三权分立不像美国，其主要是限制法院的权力，因为当时法院成员主要是从贵族产生，他们掌握着司法权，这样就导致公民的基本权利得不到保护，从而推进了三权分立在法国的实现。

　　(一)立法机构

　　一个国家的立法体制是和该国的政治体制和行政管理制度紧密相关的，法国也不例外。法国第三、四共和国强调议会至上，所以议会是最高的权力机构，并且具有最高的立法权。而法国现在的第五共和国则是宪政体制，实施的是三权分立制度，议会受到行政机关和司法机关的监督，其权力受到很大的限制，也不再是唯一的立法机构，而只享有有限的立法权。法国现行的宪法，明确的规定了中央的立法机关即由参议院和国民议会组成的议会只能对宪法第34条明确规定的事项具有立法权。这样，中央政府的立法权就是除34条规定的其他事项，如果议会超出了这些事项，则侵犯了政府制定条例的权利。宪法委员会如果裁定某项法律超出了其立法权，政府可以以法令的形式改变。立法过程中，议会如果提出不属于其立法范围，政府可以不接受。如果在立法权上有争议，政府同有关议长的意见有分歧，可以请求宪法委员会裁决。这样，议会就不能自己决定某事项属于自己的立法权，对议会起到了限制作用。

　　立法列举以外的一切事项都属于中央政府制定条例的范围。如果对其立法范围以外的事项制定法律，则侵犯了政府制定条例的权力，在宪法委员会宣布涉及事项属于由条例来规定的范围后，政府可以以法令的形式予以改变。在立法过程中，如果发现议会提出的法律或修正案不属于议会的立法范围，政府可不予接受。在这种立法权争议的问上，如果政府同有关议院的议长意见分歧，可以请求宪法委员会进行裁决。可见，议会不能根据自己的裁量，对某一事项是否属于由法律规定的范围，作出最后决定。

　　(二)行政机构

　　法国的第三、四共和国都遵循议会至上原则，在第五共和国成立后，总统的地位才有所提高。戴乐高上台后制定的1958年宪法中规定，总统为国家权力的中心，但这也是慢慢形成的。最初，1958年宪法规定，总统由议会议员选举产生，而不是由全国选民选举产生，这又大大的限制了总统的权力。1962 年，戴乐高修改了宪法，规定总统要由国民选举，从而使总统的地位得到了加强。

　　内阁是由总统任命的，但对议会负责，法国第五共和国宪法在确认内阁对议会负责的同时，提高了内阁对议会的独立性。内阁的独立性扩大，使议会的权力受到了严重的限制，就不能再通过控制内阁进而行使超出自己权力的行政权。

　　(三)司法机关

　　法国的法院系统主要分为两种：普通法院系统、行政法院系统。法国施行三权分立制度，其主要表现为立法、行政和司法机关都互不干预，也不受监督，行政损害赔偿的案件只能由行政法院进行审理，普通法院无权干涉。

　　行政法院与普通法院之间也是相互独立的，行政法院是审理国家机关之间、国家机关或工作人员在执行公务过程中由于违法引起的与公民之间的纠纷。而普通法院则是审理除行政案件的所有纠纷。行政法院又有进一步的划分，包括普通行政法院和专门行政法院，后者如审计法院。法国的行政司法机构还包括行政争议法庭，其设立目的主要是为了解决行政法院和普通法院之间的争议，保障普通法院不侵犯行政法院的权益。

　　作者：李月 来源：科学与财富 2016年25期