意大利宪法公投的“十字路口”

　　公投，很可能是最近一两年里出现最频繁的政治词汇。10月初，意大利议会决定于12月4日就修改宪法进行全民公投。此次公投不仅将是意大利总理伦齐政治生涯中的关键时刻，也将是意大利政治体系的“十字路口”。公投结果将直接影响意大利未来的政局发展，并对欧洲一体化进程产生不容忽视的影响。

　　宪法公投，意欲何为?

　　修改宪法是伦齐于2014年民主党大会上提出的，目的是废除现行的参、众两院权力均等的立法体制，削弱参议院制约政府的力量，提高政治的稳定性。2013年议会大选之后，意大利政局似乎形成了一个“三党制”结构，除传统的中左、中右翼政党以外，还包括成立仅数年的五星运动党。但由于五星运动党拒绝与其他政党结盟，民主党和意大利力量党最终组成了一个“拧巴的”大联盟政府。情况可想而知：双方议员在参、众两院相互拆台，互不妥协，使众多改革议案或无法通过，或被束之高阁。在这种情况下，两派政党均同意修改现行的选举法和宪法。改革现行议会体制已成为当务之急。

　　美籍意大利裔政治思想家乔万尼·萨托利曾指出，政党数量过多，容易陷入“极端民主”，影响政治稳定性。意大利政府不断陷入僵局甚至瘫痪，犹如魏玛德国。如何在这种政治生态中产生稳定的政体成为历次宪法改革的主要内容。在意大利战后历史上，改革现行议会体制的提议曾被数次提起，但都无功而返。直至2005年，贝卢斯科尼提议的、旨在扩大总理权力的修宪议案得到议会通过，但“折戟”于2006年举行的公投。2014年上台伊始，伦齐在执政纲领里明确承诺推行激进的改革方案，这成为他能成功上位的重要因素，也为他带来了推动改革的巨大政治压力。

　　2016年1月和4月，宪法修改议案分别在参、众两院获得简单多数通过。但在第二轮投票中，议案未在两院获得特定多数(三分之二)通过。根据意大利宪法规定，该议案需以公投方式进行最终表决。

　　本次宪法公投，意大利选民将就一揽子问题进行一次性投票表决。其中主要包括两点：首先，是否同意废弃现行的权力平衡的两院制，削减参议院立法权力：将议员席位从315席减至100席，参议员不再经直接选举产生，而是经过地区委员会选择产生，由大城市的市长提名或是由总统委任，参议院从原来与众议院平行的立法机构转变为地方政府的代表机构。其次，是否同意针对地方和中央政府之间重新进行分配权力的一揽子改革方案，收缩地方政府的自治权力，扩大中央政府权力。

　　宪法提案引发了意大利各界的热议。政党、行业协会、精英、学者之间分歧严重，支持和反对阵营旗鼓相当。支持者认为，政府倡议的宪法改革将终结意大利政局长期不稳的“顽疾”。尤其是，在经历了数次失败之后，意大利正面临一个千载难逢的机会，使国家步入一个有决断力的民主体制，摆脱低效议会体制，简化决策程序，缩短立法时间，进一步推动经济和政治体制改革，尤其是在劳动力市场和司法等领域。

　　反对者则不断强调此次宪法改革的草率性和危害性。他们认为，修宪内容涉及面广(现行宪法138条中的46条需要修改)，在准备不足的情况下，新宪法行文粗糙、缺乏逻辑，破坏了原有条文间的内在联系和词语的严谨性。此外，反对派认为修宪行为本身毫无意义。众所周知，意大利政府更迭频繁症因的根源在于社会异质化程度过高和政党体系的碎片化。反对派认为此次宪法改革只会加剧意大利政坛的动荡，引发机构之间、政党之间更大的冲突。反对阵营警告，一旦公投通过，未来政府和领导人将被授予更多的权力，议会被执政党控制，该国甚至有滑入“集权统治”的风险。

　　伦齐政府面临巨大政治风险

　　政党过多、政府更迭频繁，可以说是战后意大利政治的常态。在1946年成立共和国之后的70年里，意大利经历了63届政府，只有贝卢斯科尼在第四次执政时完成了政府任期。

　　在代议制民主国家中，没有哪个像意大利这样拥有如此对称的议会两院制：参议院(315席)和众议院(630席位)权力均等，两院同时举行选举，议员任期五年。两院均有权对政府进行不信任投票。所有立法提案均需获得两院的通过。而在大多数西方国家，参议院的议员不需要选举产生，其功能仅局限在咨询、顾问等方面，如英国上院。即使选举产生的参议院也不具备弹劾政府的职能，如美国参议院。意大利的议会制度是1946?1947年为体现“协商民主”原则而设计的。意大利立法者希望通过多党合作、协商共识的立法制度，为世界建立一个不同于两党制、多数决的民主模式。然而，意大利政治文化高度异质，南北地区经济差异较大，政党格局呈碎片化，权力均等的两院制不仅无法发挥协商民主的优势，反而成为导致意大利政局不稳、改革乏力、裙带关系泛滥的催化剂。

　　围绕本次宪法公投，双方争议的焦点主要有二，除上文提到的削弱参议院以外，还有于7月份生效执行的新选举法中的“多数奖励”条款。该条款规定，在下次大选中，在首轮选举中得票率达到40%的政党或政治联盟，将获得议席总数中630个议席中的340个议席，即获取议会超过半数的席位。该条例被认为是新版选举法的“重磅炸弹”，其目的在于减少内耗，保证政治的稳定性。但反对者认为，该规定破坏了民主原则，在未经选民投票的情况下，使得票率超过40%的政党自动成为议会多数，破坏了“三权分立”的权力制衡机制。

　　从目前看，很难看出伦齐修宪计划的胜算有多大，糟糕的经济表现、新爆发的银行业危机以及五星运动党的崛起更是为修宪获得通过增加了难度。但迫于竞选时的承诺，伦齐政府也不得不“逆流而上”。

　　自2008年金融危机以来，意大利国内生产总值(GDP)萎缩已超过9%，退回到2000年的水平。作为欧元区第三大经济体，意大利被认为是欧洲经济最脆弱的国家之一，其国债与GDP比率高达135%，就业率在欧盟成员国中排倒数第二，仅高于希腊。受困于经济长期不景气，意大利银行业不良贷款高达3600亿欧元，占该国GDP的五分之一。个别银行已严重资不抵债，濒临破产。值得注意的是，意大利国债的购买者主要是普通百姓，如果一旦银行出现破产，百姓手中的债券将变成一堆废纸——这很可能会促使他们借宪法公投之机宣泄不满。

　　从政治光谱上看，左、中、右翼政党“犬齿交错”地散落在支持和反对阵营里，势均力敌。在支持阵营里，除执政的民主党和中左翼政党以外，还有中右翼的“新中右翼政党”、“公民选择党”，甚至“意大利价值”等民粹主义政党。反对阵营里，则聚集着中右翼和民粹主义政党，如贝卢斯科尼领导的意大利力量、五星运动党、北方联盟等。在6月初结束的意大利地方选举中，五星运动党俨然已成为一支与民主党抗衡的政治力量。同时，它也是一支不容忽视的、以青年人为主的反公投新军。

　　据民调机构益普索的(Ipsos SRL)数据，两年以来，宪法改革的支持率下滑幅度很大。在2014年2月修宪提议初期，有约72%的意大利民众表示支持该计划。到2016年9月底，支持率仅为48%，比反对率低4个百分点。

　　意宪法公投将对欧洲一体化发展产生重大影响

　　宪法改革的支持率下降不禁使人们对伦齐和意大利的未来产生疑问：如果公投不过，改革计划停摆，伦齐辞职，意大利现政府很可能失去议会的信任，原定于2018年2月举行的大选很可能会提前举行。随后，意大利的政治危机可能外溢到整个欧元区、欧盟甚至整个欧洲。此前表现“抢眼”的五星运动党是否会借大选正式掌控意大利的政治舞台?欧洲是否将迎来一个反欧元、反建制政党领导的国家?欧元区是否将面临更大的解体风险?如果意大利对欧元区失去信心，欧洲单一货币制度将面临重大打击。

　　在欧洲一体化进程中，意大利虽然不像法、德两国那样充当发动机的角色，但它的“润滑剂”作用也不容忽视。欧洲统一的观念在意大利深入人心。主流政党、政治家、学者大多是欧洲联邦主义的支持者。目前，在成员国对欧盟支持率普遍下降的情况下，皮尤研究中心6月份的民调显示，意大利对欧盟的支持率仍达58%。在《罗马条约》诞辰六十年之际，意大利宪法公投注定将对欧洲一体化产生重大影响。

　　作者：曹慧 来源：世界知识 2016年21期