宪法解释程序研究

       目前“依宪治国”的总目标使完善宪法解释程序机制成为了落实该目标的具体任务之一。而社会生活的日益丰富和社会现象的日渐繁复，也导致了宪法存在适用上的存疑，这对于法治建设和宪法的发展都具有不确定性的危害。然而宪法本身固有的稳定性和修改宪法所需要的社会成本和法律成本之高这两个因素，与前述社会现象之间的冲突，使得宪法解释成为平衡二者矛盾的重要桥梁。其不仅可以整合宪法文本意义、补充宪法漏洞，也具有保持宪法传统与稳定之功能 。可见，宪法解释程序的建立和完善，是加强宪法建设的必由之路，更是中国目前对宪法尊严维护的根本任务。 
　　一、宪法解释主体 
　　（一）理论争议 
　　纵观各国宪法解释的历史，关于宪法解释主体的相关内容，大致有两种观点。一种观点坚持由人民自己解释宪法，即民主理论；另一种观点是启用独立的司法法院去从事解释宪法的相关工作，称之为自由宪政理论。 
　　（二） 各国宪法解释主体制度的现实参考 
　　1.立法机关解释宪法： 
　　这种模式是通过采取立法机关进行宪法解释的程序完成这一必要的制度运行。英国和前苏联均以此为范。但此种模式存在一定的弊端： 
　　（1）从权力制约的角度来看，人民自己制定的法律自己监督，宪法解释停留在自我审查的层面，如此绝对的权力势必会导致绝对的腐败。对民主的过度迷信，等同于打着人民的口号行专制之实。 
　　（2）从立法机关自身执行力来看，其本质职能是制定国家大政方针和各项法律规则，监督国家机关的工作，且每年议会开会的次数有限、届时固定，立法机关自然不具备相应完整的行为能力去保证宪法解释的有效性。 
　　（3）从解释宪法本身来看，其解释过程纷繁复杂，所牵涉的利益重大，所涉猎的内容较多，所产生后果更是关于一国根本大法的实施，必须具备一定的专业法律知识和对法律体系纵观把握的能力，这一点为立法机关所缺。 
　　（4）从国家机关的权威性而言，立法机关在解释宪法的过程中，势必会涉及对现行法律违宪性的审查，若法律违宪，则立法机关需质疑自身制定法律的合法性和专业性，不仅有损立法机关的权威，在现实中也不具有可行性。 
　　（5）从程序的完整性而言，这种模式没有形成完整的程序结构，救济功能十分微弱，公民除却建议权，并没有可以根本上影响宪法解释的实际权利。 
　　2.普通法院解释宪法： 
　　这一模式将重担落于普通法院身上，同时将释宪最后的“拍板权”归属于最高法院。美国是这一模式的典型范例。这种模式的优点在于有效的救济措施和法院的独立性的确最大程度地保障了三权分立与制衡，但是也不可避免地存在一定的缺陷。 
　　（1）司法通过如此大的主动性，以至于可以通过判例去创造新的法，基于此种情况下却仍将最后的宪法解释权给予法院和法官，很有可能导致司法部门这个所谓的中立部门变成危险性最大的部门，而“司法专断”的现象也就是可以预期的现实了。 
　　（2）事后审查、间接审查一定程度上造成了相同案件或类似案件产生不同判决结果，同案不同判势必会导致法律适用的混乱。 
　　3.专门机关解释宪法： 
　　即指设立更加独立的第三方机关进行宪法解释的模式。该机关既独立于司法机关，也独立于立法机关。 
　　此种模式分为两种具体的情况，一种为法国模式，即设立宪法委员会，另一种为德国模式，即设立宪法法院。 
　　（1）法国的宪法委员会的法律依据是1946年法兰西第四共和国的宪法。其职能主要是对议会所制定的法律进行宪法审查，同时该委员会具有一定程度的独立性，独立于立法、行政、司法之外。 
　　法国的宪法委员会解释宪法的制度，具有大陆法系国家普遍的特点，即采用事先审查、抽象审查的方式，但是同时也具有全面审查、自动的审查的独特之处，即一定范围的法律文件在公布之前要自动接受审查，同时部分重要关乎国家根本权力分配和政治制度的法律接受强制审查，如各项组织法和议会两院的规则，这也成为法国宪法解释制度的开创之举。虽然最大限度避免了自我审查和司法专断，但是由于法国历史传统中行政权的强势，使得宪法委员会的政治倾向性也比较强，权利救济性较弱。 
　　（2）德国宪法法院作为联邦宪法机构，其功能在于解释宪法如何适用和判定宪法是否应该以该方式适用的问题。它与立法、行政、等其他国家机关并列，从而保障权力的制约和平衡。根据联邦德国的现行宪法，宪法法院在司法体系中位阶最高，具有终审判决权。其结合了法国的宪法委员会模式和美国普通法院审查模式，以抽象审查为主，以附带审查为辅，同时采用一审终审的方式，其判决主文部分判断该法律法规的合宪性，但是仅具有一般效力。既能审查具体的宪法案件，同时也可以审查抽象的宪法文件，兼采立法机关审查审查和司法机关审查二者之所长，使得违宪审查权最大程度的完整性。但不可避免，宪法法院很难同其他司法机关完全隔离开来，其不可忽略的政治倾向性使其实际作用十分有限，存在的合理性也受到了质疑。 
　　（三） 我国对于宪法主体的选择 
　　各国的模式均是基于综合因素的选择，而并非任意主张，虽然各有利弊，但是均具有一定的价值功能，很难做出优劣好坏的判断。 
　　就我国目前的宪法解释程序而言，根据《中华人民共和国宪法》第67条的规定，全国人民代表大会常务委员会具有解释宪法的权利。但是除却这个概括性的条文规定和刚性的概念，并没有其他法律辅之以具体的程序性规定。宪法解释程序必须具有明确的可操作性，才能夠弥补现有制度的缺陷。

    从宪法解释的主体上看，我国应建立专门的宪法解释机关，启动宪法解释机制。至于这个机关的性质，在现行宪法不做修改的基础之上，可采用第70条：“全国人民代表大会设立……其他需要设立的专门委员会，在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导”、《全国人民代表大会组织法》：“全国人大各专门委员会可以在其职权范围内协助全国人大及其常委会监督宪法的实施”的相关规定，建立专门的宪法解释委员会，并赋予其建议权，保证对宪法解释的抽象审查、自动审查、事先审查、全面审查和快速审查。这一点可以借鉴法国宪法委员会为我所用。 
　　从宪法解释委员会的权力上看，其建议权应分为两种。其一为普通建议权，即指全国人民代表大会及全国人大常委会在立法之时，应自动接受宪法解释委员会对法律草案的审查，并就是否违宪作出判断。宪法解释委员会应及时作出审查，形成可以存档备案的规范性文件，并于规定时间内向全国人大或者全国人大常委会报告。其建议权仅具有建议的效力，更侧重于给人大及常委会的立法提高宪法上的意见和建议；其二为强制建议权，即指除人大和人大常委会请求外，针对其他国家机关所指定的法律法规或者具体案件，宪法解释委员会的建议都具有强制执行的效力。 
　　从宪法解释委员会的层级上看，引入类似于审级制度的层级制度，以保障救济功能得以实现。应于各省、自治区、直辖市建立相应级别的地方宪法解释委员会，负责审查本管辖区域范围内的法规、规章、自治条例和单行条例等法律文件以及判断具体案件的适用问题，以此作为最低级别的宪法解释委员会。《立法法》的修改使得设区的市享有地方立法权，但基于现实情况的考虑，鉴于不同设区市的立法水平有所差异，很有可能存在诸多参差不齐的规章，因此建立地方的宪法解释委员会，也有益于审查下级地方政府的规章。同时建立以立法机关为最高级别的宪法解释机关，即全国人民代表大会及常委会拥有最终决定权。下设国家宪法解释委员会负责抽象性法律文件的审查和具体案件的违宪性审查，同时保留各省、自治区、直辖市对其所作决定有异议的申诉权，并以全国人大及其常委会作为申诉的处理机关。引入审级制度，建立宪法解释三级两审制度，从而保障权利的救济性。 
　　这样的制度设计是目前较为稳妥的完善宪法解释权和监督宪法实施的模式选择。旨在现有的制度上进行一定程度的变更和改良，从而保证在现行宪法不做大规模调整的情况下，更为稳健地建立宪法解释制度。在实践中，全国人大也曾增设过三个专门委员会。因此由全国人大设立宪法委员会，与法有据，在实践操作层面，也具有较强的可行性。 
　　二、宪法解释的客体 
　　宪法解释的客体指的是宪法解释的对象，在这一点上各国的规定各有不同。大致分为两种，一种是对规范性文件进行解释，即为抽象解释，在不涉及具体案件的情况下，对宪法的含义进行广泛意义上的说明；另一种是对行为进行解释，即为具体解释，在具体的个案审判中对宪法进行解释。 
　　在我国并没有实现宪法司法化的前提下，就专门成立的宪法解释委员会性质而言，显然是立法机关主导的。但结合法国的经验，可以辅之以司法化的程序设置，同时应当允许最高法院将有典型意义的具体案件提交给宪法解释委员会，宪法解释委员会可以就典型案例，结合现存的社会现象，进行广泛的调研和分析，对涉及到的相关宪法条文做抽象的解释。当然，宪法解释的客体不应仅仅限于宪法条文，也应该包括宪法原则、宪法概念等宏观问题的研究，不仅有利于宪法的最优解，也能促进宪法这个学科的进一步发展。 
　　三、宪法解释的程序 
　　宪法解释的程序大致可以分成两个部分，一是关于宪法解释案的程序，二是关于审查下级规范性法律文件的程序。 
　　（一） 关于宪法解释案的程序 
　　1.宪法解释程序的提起： 
　　对宪法的解释和适用的争议问题，各国家机关、团体和个人应主动申请宪法委员会对其争议或相关模糊的地方进行解释，其中的国家机关应包括；国务院、中央军委、最高法院、最高检察院和省、自治区、直辖市的人大常委会；团体包括60人以上的人大代表联名或者一个代表团；个人原则上不能直接向宪法解释委员会要求解释宪法，除非个人穷尽法律途径依然得不到有效的救济，可以向宪法解释委员会提出所得法律裁判具有违宪可能的请求。 
　　2.宪法解释请求的受理： 
　　宪法解释委员会应由固定的办公场所，其下应设立受理机构、审查机构等办公机构。由受理机构主要审查请求解释的形式要件，而后由审查机构负责审查具体的实质要件，并就是否作出宪法解释案提出意见，报请全国人大常委会做最后决定。 
　　3.宪法解释案的起草和审议： 
　　全国人大常委会在批准宪法解释案的审议之后，宪法解释委员会应充分调研，结合广泛的社会背景和新的情况，作出符合时代发展、适应新情况的宪法解释案。宪法解释委员会的审查机构可由8-10人组成，成员可由常任委员和临时委员组成。常任委员应由宪法专业的专家学者、最高法院的法官等具有丰富的理论知识和实践能力的成员组成。临时委员主要包括熟悉和了解所审查法律法规或案件相关内容的专家学者或者法律职业者。临时委员负责就相关专业知识和情况提出意见，供常任委员参考，常任委员在充分了解所审查的法律法规或案件内容的前提下，起草相关宪法解释案，进行初步审议后，向全国人大常委会提出。常任委员任期5年，可连任两届。 
　　4.宪法解释案的通过和效力： 
　　宪法的解释和修改不能等同于一般法律的解释和修改，须经全国人大常委会三分之二多数表决后，方可通过该宪法解释案。宪法解释当然具有一般法律效力，经公布后向后具有约束力。宪法解释案的审议过程可以不公开，但是须广泛征求社会意见、如采取听证会、网络调查等方式，使得宪法解释案具有广泛的社会参与度和社会接受度。期间审议所形成的草案、人大常委会所作的决定或批复以及最后形成的宪法解释案，都应报全国人大常委会备案，并及时向全社会公布。同时要求在人民日报和相关网站上公布，便于公众查询。 
　　（二） 关于审查下级规范性法律文件的程序 
　　1.审查下级规范性法律文件的程序启动： 
　　本程序的启动具有主动性的特点，即宪法解释委员会可以依职权主动审查其管辖范围内的全部规范性法律文件，具体内容在上文宪法解释的客体中已有陈述。 
　　2.具体审查程序： 
　　宪法解释委员会可组成审查小组，集中审查该规范性法律文件，审查小组有5-7人组成，成员可包括具有宪法专业知识专家学者、最高法院的法官等，同时可根据需要临时抽调制定该规范性法律文件的下级人大常委会或下级宪法解释委员会的相关人员，便于了解该区域的详尽需要。经初步审查后形成相关的违宪审查報告并针对具体规范性条文提出修改意见，报请全国人大常委会进行最终复核。其过程同样可以选择不公开，但须听取社会意见，结果必须及时公开，接受社会大众的监督。 
　　3.申诉程序： 
　　地方宪法解释委员会的运行机制同国家宪法解释委员会的运作模式完全一致，但是鉴于立法模式下救济功能的薄弱，赋予地方政府、地方各个国家机关不服地方宪法解释委员会决议的申诉权。其可以直接采取主动申请的方式，向国家宪法解释委员会进行必要程序的申诉，要求国家宪法解释委员会复审其所作出的规范性法律文件并附带审查地方宪法解释委员会所作出的决议，增加救济功能，保证上行下效。国家宪法解释委员会在收到申请后，必须对其申请进行审查，并应于90日内作出具体的审查报告。 
　　四、结语 
　　宪法解释程序的建立和完善是我国法治建设的重中之重，这对于在全社会树立宪法的权威、维护宪法的尊严都有着重要的意义。长期以来，我国只注重于宪法的修改，并不看重宪法解释，这也是我国宪法发展中存在的问题，因此颁布《宪法解释程序法》、建立宪法解释制度，明确宪法监督的程序和标准，都可以促进宪法实施和监督的可操作性和适用性，为中国的法治建设添上不可磨灭的一笔。 
　　注释： 
　　范进学.宪法解释的理论建构（第1版）.山东人民出版社.2004.34.