依法行政的宪法背景和现状分析

　　内容摘要在我国，政府是法律实施的重要责任主体，政府行使行政权力对公民生活影响最为直接，也最为广泛。有数据显示，我国80%以上的法律法规主要由行政机关负责实施。因此，从建设法治国家的内在逻辑看，各级政府能否严格依法行政，能依法全面履行职能，很大程度上影响着全面依法治国的实施进程。

　　关键词依法行政宪法煤炭过剩产能行政执法

　　1全面依法治国和加强宪法实施语境下的依法行政

　　1982年《中华人民共和国宪法》第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。”这是我国首次提出的依法行政的宪法依据。自1999年3月九届全国人大二次会议通过的宪法修正案将依法治国写入宪法以来，依法行政作为全面依法治国的重要一环，被摆上重要议事日程，进入国家治理体系和治理能力现代化的实践序列。

　　2004年4月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出全面推进依法行政，建设法治政府的要求。

　　2012年11月，党的十八大报告把基本建成法治政府确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。

　　2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，提出“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”总体目标。

　　2017年10月，党的十九大报告进一步提出，“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”。

　　2018年3月，全国人大启动修宪程序，通过了第5次修正案，为推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化提供根本保障。

　　从全面依法治国的布局看，依法治国、依法执政、依法行政是有机联系的整体。习近平总书记多次强调，“要准确把握全面推进依法治国工作布局，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。因此，从加强宪法实施的角度看，加强法治政府建设，在更高水平上推进依法行政，让国家治理全面进入法治的轨道，是提高党长期执政能力的题中之义。

　　2推进依法行政过程中遭遇的诸多困境

　　2.1依法行政之“法”何以经得起合宪性审查

　　我国违宪审查基本可以追溯到2000年，当年全国人大制定的《中华人民共和国立法法》依据宪法，规定了全国人大常委会对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行违宪审查的基本程序。但在现实情境中，合宪性审查一直缺乏必要的制度安排。“现在宪法存在一个最大的不足，就是缺乏违宪审查的制度[1]”。因此，党的十九大报告明确指出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”

　　按照布坎南的公共选择理论，在政治市场里，作为交换行为主体的政府同经济人一样都是理性和自私的，将不可避免地追求的利益最大化，往往容易为代表特殊利益集团的政策制定者所操纵[2]。在化解煤炭过剩产能政策演进过程中，也不可避免地受到部门本位主义的掣肘，造成政策执行效果大打折扣，甚至剑走偏锋。以湖南省为例，2017年全省煤矿只生产了8个月，每逢安全检查、环保督查，被检查地市的煤矿必须停产；个别煤矿出了安全事故，全省煤矿一律停产整顿，这种“一人感冒、全家吃药”的怪象，大大降低了煤矿产能利用率。有个别省份急于卸下煤矿安全生产的包袱，借助本轮化解过剩产能的政策机遇，在煤炭保供方案尚未完全衔接确定的情况下，就提前退出煤炭生产，人为加剧了区域煤炭供应紧张局面。

　　这是公共决策科学化、民主化的问题。从这层意义上说，加强法治政府建设，必然要健全依法决策机制。尤为值得重视的是，无论是地方立法，抑或是部门设立规章，都应极力避免减损公民和企业的合法权利。此外，对政府部门红头文件的合法性审查也不可忽视。目前来看，依法行政正遭遇行政人员法律素养的瓶颈制约。随着人民群众的法制意识和法制观念不断增强，政府部门领导人员的法治思维和行政人员的法律素养成了推进依法行政过程中亟待补强的一块短板。设区的市立法队伍普遍薄弱。人大法制委、常委会法工委中具有较高思想政治素质和法律素养的人才相对不足。市人大代表和常委会组成人员中多数长期从事行政管理工作，有法律专业知识或从事过法律事务的人数比例偏低[3]。

　　2.2依法行政之下的自由裁量权何以规制

　　“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的经验。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[4]如何在法律保留的行政执法自由裁量空间内，有效制止政府乱作为，这是一个现实而紧迫的问题。仍以煤炭去产能为例，我国煤炭资源禀赋、供需关系、运力配置地区差异性大，化解过剩产能既要坚持全国“一盘棋”的思想，做好统筹规划和战略安排，同时也要因地制宜，做到分类施策，否则就会出现“一刀切”的问题。例如，在制定煤炭先进产能评价标准问题上，有关部门无视资源禀赋差距，简单以产能规模划界，低于2.4×106t/a的产能标准的煤矿，即使生产技术工艺再先进，也无法列入先进产能煤矿范围，这对南方地区部分大中型现代化煤矿造成政策性歧视，扰乱了行业良性发展秩序、市场公平竞争环境。

　　对于这个问题，加强行政执法监督显得尤为迫切。在中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平总书记强调：“要加强法治政府建设，健全依法决策机制，深化行政执法体制改革，深化行政执法体制改革，完善党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责的约束机制。”具体到技术操作层面，就要求政府部门根据法律法规，及时更新权责清单，明确行政执法行为法律依据，真正做到“法无授权不可为”。

　　2.3依法行政何以肆意越过市场边界

　　如何处理好政府与市场的关系，在具体行政行为中，首先要界定政府和市场的边界在哪里。否则，政府越俎代庖，往往容易“把酒酿成醋”，甚至出现“画虎不成反类犬”的现象。

　　以化解煤炭过剩产能为例，产能过剩问题是供需结构错配和要素配置扭曲导致的。这里面，很大程度上有行政过度干预导致市场失灵的问题。既然庞大过剩产能的形成，不是一个单纯的市场问题，也不是一天两天的问题，那么在化解过剩产能过程中，政府的介入和干预就成了不可或缺的选项。但问题核心在于，政府应多大程度上介入去产能？在介入的时机选择、干预的分寸力度上应怎样合理把握？事实上，在煤炭去产能过程中，从国家行业主管部门到地方政府，都不同程度存在过多依靠行政命令强推的问题，甚至出现违背市场规律的行为，“按下葫芦起来瓢”，导致新的市场扭曲。

　　2.4依法行政遭遇“运动式”治理困境

　　中国石油大学李辉教授认为，“运动式”治理长期存在的一个重要原因在于其相对良好的绩效表现容易获得国家治理体系中各层次的认可和接受。诚然，依靠组织严密的官僚制，短时间内可以充分集中行政资源，充分调动行政力量，限期完成某项特殊任务，这种治理模式在创建卫生城市，创建文明城市中屡试不爽，但这种毕其功于一役的做法犹如“双刃剑”一般，往往是以“对规则的僭越和伤害”为代价的，造成行政伦理失范的后果，甚至“运动式治理的路径依赖可能会推迟常规治理的建设进程”。这方面典型的例证是，由于环境主管部门和个别省市政府不切实际推行煤改气、煤改电工程，造成2017年年底北方地区大面积出现天然气供应短缺问题。为此，“必须正确处理社会主义集中力量办大事和市场决定资源配置的关系，少一些集中力量办大事，大幅度减少政府对资源的直接干预、直接配置，多一些市場说了算”。