地方人大保证宪法实施的特殊意义及其职能回应

　　全国人大及其常委会的职责是监督宪法的实施，地方人大及其常委会的职责则是在本行政区域内保证宪法的遵守和执行。

　　宪法序言最后一段规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”维护宪法实施的重要职责，是一切组织和公民都应承担的责任。但是对于不同的承担主体而言，维护宪法实施的职责又是不尽相同的。仅从我国人大来看，全国人大及其常委会和地方人大及其常委会在宪法实施中的地位职能、地位和作用也是不一样的。概而言之，全国人大及其常委会的职责是监督宪法的实施，地方人大及其常委会的职责则是在本行政区域内保证宪法的遵守和执行。可见，理解全国人大与地方各级人大在宪法实施方面的不同角色，区分各自的职能作用，是推进宪法实施工作的重要一环。

　　一、地方各级人大在宪法实施中不同于全国人大的地位、职能和作用

　　（一）地方各级人大在宪法实施中与全国人大所承担的角色不同

　　地方人大及其常委会“保证”宪法在本行政区域内得到遵守和执行，其“保证”一词的含义与全国人大及其常委会“监督”宪法的实施含义所指有所区别。“监督”则更强调从上而下的权威性，监督者地位要高于被监督者，二者是一种督促的关系[1]。“保证”即按照一定的要求和标准做到，具体在宪法实施方面，地方人大及其常委会需要按照宪法的要求和标准来予以执行，使宪法在本行政区域内得到有效实施。显然，作为国家权力机构核心地位的全国人大及其常委会，监督宪法实施的职权是其应有之义。而地方人大及其常委会除了在本行政区域内有保证宪法得到遵守和执行之外，并无宏观意义上的监督宪法实施的权力，或者说其并不能获得实质意义上的宪法监督权，否则，将破坏人大上下级之间的层级关系，也使宪法监督这一概念有泛化的危险。因而，在宪法实施中应理顺二者所承担的角色关系。

　　1.全国人大在宪法实施中处于主导地位。宪法中赋予全国人大有权对监督宪法实施的职能进行制度层面的细化，包括检查各国家机构宪法实施状况的定期检查制度，撤销违宪法律法规、决定命令等程序制度，制止、纠正相关机构及人员的违宪行为的罢免制度等。

　　2.地方各级人大在宪法实施中处于辅助地位。地方人大对地方实施宪法情况向全国人大进行报备制度，对本地组织和公民提出的违宪情况申请和反映的受理制度，对地方发生的违宪人员及活动进行职能范围内的纠正制度。

　　（二）地方各级人大“保证宪法的遵守和执行”的法理分解

　　1.关于宪法第六十二、六十七条的争议

　　地方人大及其常委会根据宪法第九十九条的规定，“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”。同样，地方组织法也在第八条、第九条、第四十四条分别规定了地方各级人大及其常委会“保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”。可以说，宪法和法律都强调地方人大及其常委会有保证宪法在本行政区域得到有效实施的职权，但无论是在理论界还是实务界都对地方人大及其常委会保证宪法实施的地位和作用没有引起足够的重视。有观点认为，宪法第六十二、六十七条的规定明确宪法监督权只能由全国人大及其常委会行使，排除了地方人大及其常委会监督宪法实施的权力[2]。其实这是对于我国宪法规定的实施监督体制有所误解。

　　2.“保证宪法的遵守和执行”立法原意的解读

　　（1）宪法第九十九条规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行，依照法律规定的权限通过和发布决议、审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。地方组织法也明确地方人大及其常委会的职权，“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行”；有权“改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议”；有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”；有权“保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利”。宪法虽没有直接规定地方人大及其常委会享有“监督宪法实施”的权力，但从相关法律赋予了地方人大及其常委会保证宪法的遵守和执行的职权可以看到，相对于全国人大及其常委会“监督宪法实施的权力”而言，地方人大及其常委会此种“保证宪法的遵守和执行”的权力只是受到在其行政区域内的限制，同时因为缺乏全国人大及其常委会违宪审查的职权而导致监督权不充分而已。

　　（2）宪法的基本初衷是所有组织和个人皆可监督宪法的实施，只不過全国人大及其常委会作为最高的权力机关行使的是最高监督权，作出的是最终判定，同时也具有最高的法律效力。并且把监督宪法的实施这一职权赋予全国人大及其常委会也更加符合我国人民代表大会制度，让宪法实施的监督工作有一个明确的职责承担主体，同时也是一个最合适的主体。当然，这并不意味着其他机构就不能也不得监管宪法的实施了，地方人大及其常委会作为地方权力机关和民意机关，恰恰是协助全国人大及其常委会进行宪法监督工作的最有力助手，也是除此之外最适格的监督主体。因而，才会在宪法和法律中明确赋予地方人大及其常委会以“保证宪法的遵守和执行”的职权。

　　（3）地方人大及其常委会如何保证宪法及法律在本行政区域内得到有效实施，这涉及如何充分发挥宪法和法律赋予地方人大及其常委会的有关职权。因为地方组织法在对地方人大及其常委会职权进行规定时，都把“保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行”作为第一项职权，同时也是最核心的职权，其他的职权从语义上来理解，都是在不同方面为了保证宪法及法律得到实施的具体措施。这“似乎存在一些逻辑上的不顺，但从法律意义上看，它却是一种特别的强调，即强调保证宪法的实施是地方人大及其常委会行使各项职权的精神和原则，地方人大及其常委会开展的各项工作都要以保证宪法的实施为目标和归宿”[3]。于此，如何充分发挥宪法和法律赋予的地方人大及其常委会各项职能，加强保证宪法得到遵守和执行，是新时期地方人大的一项重要工作。

　　可以认为，宪法中关于地方人大及其常委会“保证宪法的遵守和执行”这一说法非常准确，但也并没有排除作为全国人大及其常委会的下一级机关，地方人大及其常委会负责分担的一部分监督宪法实施的权力。同时，囿于全国人大及其常委会无法顾及地方事务的违宪审查问题，把一部分的监督和保障工作职责赋予地方，也是一种较为现实的做法，既可以从上而下一以贯之地贯彻实施，又可从下至上及时发现和制止违宪行为。

　　（三）地方各级人大保证宪法实施的特殊意义

　　1.地方人大及其常委会作为国家权力机关具有特殊地位

　　地方人大及其常委会与全国人大之间不存在领导与被领导的关系，而是存在着法律上的监督关系、工作上的联系和指导关系。地方人大及其常委会同样是基于选举而产生的，代表本行政区域的人民意志，地方的其他公权力机构都由其产生，受其监督、对其负责，拥有国家权力，是地方国家权力机关。地方人大及其常委会有权监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，改变或者撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议，撤销本级人民政府不适当的决定和命令，这些监督权的实际行使也包括对于违宪行为的监督。

　　2.地方人大及其常委会对宪法实施监督负有特殊责任

　　地方组织法在列举地方各级人大及其常委会的各项职权时，在第一项都明确予以规定，在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。这说明地方人大及其常委会行使的各项职权中，保证宪法的遵守和执行乃是众多职权之中最核心的任务和责任，其他各项职权从广义上来理解仅仅是从不同方面来保证宪法的遵守和执行，都是为了贯彻这一精神和原则，开展的各项工作也应以此为最终目的。

　　3.地方人大及其常委会在本行政区域对宪法实施具有带头作用

　　地方人大及其常委会作为地方国家权力机关，一是要带头遵守宪法，以保证宪法得到有效的遵守和执行为主要职责，制定本行政区域的地方性法规，作出的决议、命令不得与宪法、法律及上级人大及其常委会的决议相抵触，选举本地方的人民政府、法院、检察院等其他机构，并监督这些国家机关及其工作人员的活动和行为是否符合宪法和法律的规定。二是要积极行使宪法和法律赋予地方人大及其常委会的相关职权，在日常工作中督促各地方国家机关按照宪法的规定和精神行使相应职权，在本行政区域内维护宪法和法律得到遵守和执行。三是要切实承担起本行政区域内宪法的实施与监督，及时发现本行政区域内的违宪行为，并进行调查与纠正，同时报上级人大及其常委会和全国人大及其常委会。

　　二、地方各级人大立法权、监督权、决定权、任免权的职能行使

　　（一）地方立法权保障法制统一

　　建立和完善立法规划和立项制度，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用；依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度；完善公众参与地方立法的形式和范围，对争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定；严格把握地方立法质量，在“不抵触”的前提下进行“地方特色”立法；加强重点领域立法，主动适应改革和经济社会发展需要。宪法实施一个关键的问题就在于以宪法为本制定法律法规来保持宪法内容得到从上至下的统一遵守，这也是维护法制统一的要求。除了只能制定法律的事项，地方人大可以对国家尚未制定法律或者行政法规的事项根据本地方的具体情况和实际需要，制定行政法规。以此来看，地方制定地方性法规的首要目的是为了弥补基本法律的立法空白，让宪法内容在基层地方有实施的依据，根本目的则是通过制定地方性法规以保证宪法和法律在本地方得到遵守和执行。

　　（二）地方实质性监督的开展

　　理顺人大与党委的关系，以党的路线、方针、政策为指导，坚持党领导全局、协调各方的原则；对“一府两院”依照宪法、法律、法規进行监督；完善人大调查研究工作制度，扩大人大调查职权范围，及时发现宪法实施中出现的问题并予以纠偏；对条件比较成熟的可改进的事项，及时提出立法建议或者提案；对合宪性审查中发现的违宪法律、法规、规章，及时纠正、撤销；对国家机构及其工作人员的活动进行跟踪检查，通过调查、质询、罢免等方式维护人大的职权，监督宪法及法律的实施。

　　（三）地方重大事项决定权的启动

　　制定重大事项决定权的相关细则，科学界定国家重大事项与地方重大事项，明确人大在行使重大事项决定权时与同级党委、政府之间的关系，规范重大事项决定权的行使形式、程序、范围、时效，在地方人大常委会就重大事项作出决议、决定后，保证决定内容的落实，确保重大事项决定权行使的实效。

　　（四）地方人事任免权的有效行使

　　完善宪法宣誓制度，以宪法内容和宪法精神约束国家工作人员，同时通过宪法宣誓增强全民的宪法意识，从而提升宪法实施的水平；对人事的任免和罢免必须服从和接受党的领导，人大及其常委会依宪法法律任免干部，并通过这一形式把党的意志转变为国家和人民的意志；通过人事任免权的行使，产生宪法效力，使违反宪法的国家工作人员承担宪法责任，接受宪法制裁。

　　三、地方各级人大报备制度、受理制度、纠正制度的职能完善

　　（一）完善向全国人大常委会进行地方宪法实施情况的报备制度

　　1.有权制定地方性法规的地方人大及其常委会，向全国人大或者由省级人大常委会报全国人大常委会进行备案。我国立法法第九十八条明确规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案。

　　2.监督地方政府规章的制定，并对其进行合宪性审查，同时将法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况进行说明备案。立法法第八十七条规定，宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。同时，还规定了改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限：省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规；地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章；省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。

　　3.针对本行政区域的宪法实施情况以及相关违宪情况，向上级人大常委会和全国人大常委会进行定期报备，便于随时监控和掌握全国的宪法实施情况。违宪行为的发现，可以以主动检查宪法实施情况为主要手段，辅之以受理、申述、控告、检举等其他渠道，全方位调查、确认和制止、纠正违宪行为。同时，较为重点的违宪情况还应报备全国人大常委会，列入常委会会议议程，进行审议，或组建专门委员会进行调查。

　　（二）完善对本地违宪情况申请和反映的受理制度

　　全国人大及其常委会由于核心地位及工作性质等原因，虽负责监督宪法的实施，但由于我国幅员辽阔、基层情况复杂等原因难免力不从心，对各地的违宪情况无法第一时间预防、了解、纠正和处理。地方人大及其常委会虽无宪法的监督职权，但宪法赋予其保证宪法在本地的实施，即实质上把宪法实施作为工作事务进行了下放。一方面可以减轻全国人大及其常委会的负担，另一方面也能及时地发现和处理违宪行为和事件。

　　（三）完善本地违宪人员及违宪活动的纠正制度

　　通常从广义上理解，违法行为同时也是违宪行为，因为所有的法律法规皆以宪法为依据而制定，是宪法内容、原则和精神的延伸。但如放置于具体的违宪活动和行为的判断之中，则易导致违宪行为这一概念的外延扩充，混淆违法行为和违宪行为不同的违反性质、处理程序和承担责任，也有将违法行为的严重程度进行夸大之嫌。因而，普通违法行为能够适用相关法律程序进行处理的情况，不宜扩展至违宪行为的范畴，而那些无法通过普通法律程序解决的违宪行为，才应纳入违宪审查程序。但某些违法行为与违宪行为也不是绝对的，当某一行为严重违反了法律，同时也极大的损害了宪法的权威，造成了恶劣的后果，“虽然可以普通程序来进行处理，但对宪法的权威造成较大损害，那么，也应当纳入违宪行为的范畴”[4]。

　　四、结语：辅助全国人大形成完善的宪法实施与监督體系

　　人大职能作用的发挥应该紧紧围绕宪法实施。随着我国人大制度的不断完善，尤其是“宪法和法律委员会”对合宪性审查工作的进一步推动，全国人大与地方人大应形成“一个中心、两个层级、三项职能、四个维度”的宪法实施与监督体系，即以宪法实施为中心，全国人大与地方各级人大运用宪法赋予的解释权、监督权和审查权等，协调推进立法权的规范完善、实质性监督的开展、重大事项决定权的启动、人事任免权的有效行使等职能工作。基于全国人大及其常委会工作职能的多样性，以及地方上宪法实施的监督存在局限性，因而，以地方各级人大作为辅助来协调推进宪法实施工作，是宪法全面贯彻落实的重要一环。