德国宪法诉愿制度的历史、特征与启示

　　基金项目：安徽省高校人文社科重点项目“社会主义核心价值观视域下的诚信教育”（SK2019A1108）；安徽粮食工程职业学院院级课题“职业院校考试管理工作存在的问题及对策研究”（2019008）。

　　一、德国宪法诉愿制度的历史发展

　　德国宪法诉愿制度可以追溯到一个半世纪之前的1849年德国法兰克福宪法，该宪法第126条规定，帝国法院有权制裁“侵害联邦宪法所规定的权利”的行为。其实早在1818年的邦君权国阶段，就出现了宪法诉愿的萌芽，巴伐利亚王国的宪法规定了公民的宪法权利受到侵害时享有诉愿权，只是这时的诉愿权仅针对行政行为，也即是受到行政行为的侵害才可提起诉愿，排除了立法行为和司法。这种诉愿权在名称上没有采用宪法诉愿，在实质上也是一种行政诉愿。但诉愿制度初步形成——公民权利受到权力侵害时可向邦高等法院法院寻求保护。除了巴伐利亚之外，十九世纪前期的符腾堡王国、萨克森王国、黑森大公国、勃劳恩施威希国等都在法兰克福宪法之前在各自的宪法中规定了相关的诉愿权。[1]

　　从德意志联盟统一时期来看，联盟的宪法诉愿制度落后于各个邦。北德意志联盟时期宪法（1867年）与德意志帝国时期宪法（1871年）都没有规定宪法诉愿制度。即便到了20世纪，宪法诉愿制度也是先在各邦发展起来的，而且最先也是在巴伐利亚邦，该邦1919年8月的宪法表明国事法院可以直接受理宪法诉愿的案件，《国事法院法》第42至48条规定了这类案件的审理规则。二战后，西德的许多州都在宪法中规定了宪法诉愿制度。由此，在各邦的推动下，德国终于在1951年3月制定的《联邦宪法法院法》中正式确立了现代宪法诉愿制度。

　　1968年底，联邦众议院通过了对《联邦基本法修正案》的修改，在增加联邦宪法法院的权限基础上，将宪法诉愿制度变成了宪法的规定。修改后的条款规定：“任何人都可以因公权力机关侵犯他的某项基本权利或侵犯本法第20条第4款、第33条、第38条、第101条、第103条和第104条规定的权利之一，提起宪法诉愿”“当某一法律侵害本法第28條所规定的自治权时，乡镇和联合乡镇可以提起宪法诉愿，但是在涉及州法律时，只有在无法向州宪法法院提起诉愿时，才能向联邦宪法法院提起诉愿”“联邦法律可规定提起宪法诉愿，必须是以过去已经用尽法律途径为前提，并且规定一种特别受理程序”。可以看出，宪法不仅规定了个人可以作为宪法诉愿的提起主体，还规定了乡镇和联合乡镇也可以作为提起主体，且对提起宪法诉愿的前提条件和特别的受理程序都做了规定。变成宪法规定的宪法诉愿制度为公民的宪法诉愿权提供了根本性保障。[2]

　　在德国，宪法诉愿制度已成为联邦宪法法院审理宪法争议案件中最具特色的一种，它是保障宪法规定的基本权利的最后一种救济途径。根据德国《联邦基本法》的要求，当公民的宪法权利及其相近的基本权利受到国家公权力的侵害，受害者穷尽其他法律途径救济后仍未消除侵害时，最后向联邦宪法法院提起诉愿的制度就是宪法诉愿。这里的国家公权力不仅指行政权，还包括国家的立法权力和司法权力，从范围上大大超过了邦君权国阶段的行政诉愿，且诉讼标的具有根本性质。宪法诉愿在成为公民宪法权利的最终保护者的同时，也通过联邦宪法法院行使宪法诉愿案的管辖权，对国家公权力的行使行为是否合宪合法进行了审查和监督。可以说，当代德国宪法诉愿制度的运行完全实现了设立宪法诉愿制度使联邦宪法法院成为直接保障个人基本权利的机构的目的。从客观效果上看，这种制度的运行同时也维护了联邦法律秩序。

　　在欧洲，奥地利和瑞士是宪法诉愿制度在德国之外发展的较为成熟的国家。奥地利在1867年的《国家基本法》中对诉愿审判制度作了规定，指出帝国法院应当受理当公民认为其宪法上的政治权利受到了侵害而提起的诉愿。虽然当时也规定要通过行政救济来保护公民的诉愿，但帝国法院的受理方式对于宪法上基本权利的保护意义非常重大。宪法诉愿制度在奥地利1920年颁布的宪法中体现的更加彻底，该宪法详细规定了公民在宪法诉愿过程中的提起程序。比较特别的是，奥地利的诉愿范围限定在行政官厅的决定中，从而与德国的宪法诉愿制度平行起来。奥地利在1975年，又一次修改了宪法，这次修改将宪法诉愿的范围扩大到立法层面，即当法律不合宪时，造成了公民基本权利受损，公民可以提起法律的违宪诉愿。瑞士在1848年的宪法中就对诉愿制度做了一些规定，将其和议会功能相结合，使宪法诉愿制度成为瑞士宪法裁判体系中的一个重要部分。1874年，瑞士的宪法再一次通过对范围和功能的规定具化了宪法诉愿制度。[3]

　　21世纪后，德国宪法法院每年受理的宪法诉愿案件约6000多件，是所有宪法诉讼案件中数量最多的。宪法诉愿的多元化发展已成为一种趋势，宪法诉愿作为公民权利保障和宪法秩序维护的功能持续提升。

　　二、德国宪法诉愿制度的特征

　　宪法诉愿制度的本质特征主要体现在对公民基本权利的保护和有别于其他诉讼形式的独特诉讼方式方面。

　　（一）受公权力侵害的公民基本权利是宪法诉愿保护的对象

　　这里的基本权利不仅涵盖宪法上的公职担任机会，包括担任法官、行政长官等、选举权、基本的人权（平等、迁徙自由、人身自由、言论自由等），还包括不得剥夺任何人由合法的审判官审判的权利、请求在法院依法审理的权利、剥夺自由时必须有法律依据和保障等相关基本权利。另外，《联邦基本法》赋予了乡镇、乡镇社团在法定任务范围内的自治权，如果联邦法律或州法律侵害了乡镇或乡镇社团的自治权，乡镇或乡镇社团可依《联邦宪法法院法》第91条之规定提起宪法诉愿。

　　（二）宪法诉愿具有独特的诉讼方式

　　宪法诉愿实质上是“一种公民对抗国家的特殊的法律救济”，它虽然有着其他法律途径穷尽前置的规定，并且也是对公民基本权利进行保护的最终途径，但不能将它简单理解为其他诉讼的上诉形式，而是一种特殊的、独立的诉讼。宪法诉愿案主要是审理立法、司法、行政机关行使公权力时是否侵害了公民的基本权利，是否违反了基本法的规定，可见，宪法诉愿案不仅仅是对公民与公权力机关法律争议的解决，更主要的是对公民基本权利的维护和对公权机关行使公权力行为的审查的结合。

　　（三）其他法律途径穷尽前置的要求

　　宪法诉愿是一种法律补充性的救济途径，它存在的前提条件就是其他法律途径的穷尽。只有在用尽其他各种民事的、刑事的、行政的法律救济途径之后且均无结果时，方能提起宪法诉愿，具体来讲就是诉愿人在正式提起宪法诉愿之前，要经过法律规定的所有针对公权力行使或不行使而侵害诉愿人基本权利的各种救济途径，且种种救济途径是指实体的判断而不包括不予受理等形式判断。[5]

　　三、宪法诉愿制度对我国的启示

　　我们对宪法诉愿的研究最终的意义是对我国的借鉴意义是什么，会有什么启示。我国宪法规定了比较完整的公民基本权利，在宪法文本体例中也充分体现了我国宪法重视公民权利的态度。

　　一直以来我国的违宪审查制度基本建立在对法律的合宪性审查上，这从我国的对违宪审查的称呼“宪法监督”上可见一斑。我国的宪法监督制度与德国宪法诉愿制度对比后有以下问题：

　　第一，宪法诉愿中的立法行为范围比我国广泛很多，几乎除宪法之外的所有法律法规均涵盖在内，而我国主要的是行政法规和地方性法规，法律层面的审查规定模糊甚至缺失。

　　第二，宪法诉愿对立法行为的提起主体明确为受到立法权侵害的公民，而我国的提起主体较多，且将公民放在“建议”的地位，没有充分發挥出公民积极性。

　　第三，立法行为宪法诉愿的程序完备健全，不仅有公民附具理由的诉愿书还有立法机关关于此项被诉法律的陈述意见，虽然没有形成完全的对抗，但也给了双方交流机会，更给了法官全面审查案件的机会，而我国基本处于书面审查阶段，至多给了制定机关说明情况的机会。

　　《宪法》第62条规定，全国人大对于其常委会不适当的决定有权改变或撤销。第67条规定，全国人大常委会有权对国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高法和最高检的工作进行监督；有权对国务院、地方权力机关制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、地方性法规予以撤销。这是我国宪法监督的实体性规定，而程序性规定则在《立法法》颁布后有所体现：《立法法》规定了宪法监督的提出主体包括国务院、中央军委、最高法和最高检以及各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会，而其他国家机关、社会团体、企事业组织以及公民则是建议主体；第100条规定了宪法监督的原则性程序，比如全国人民代表大会专门委员会如果认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例与宪法或法律相抵触，则该专委会可以向制定机关提出书面审查的意见，当然也可以由法律委员会和相关专委会要求制定机关到联合审查会议上来说明情况，之后再提出书面审查意见。制定机关则应当在两个月内向法律委员会和相关专委会反馈是不是要进行修改。

　　宪法是无上的大法，是国家的根本法，一切国家制度、国家机关、法律都需要有宪法的根源。宪法信仰需要大力培养，信仰完全树立之时就是宪法监督确立之时。每年的12月4日是宪法宣传日，要利用好这个节点进行大范围的宣传，不仅国家机关和事业单位，其他企业和社会团体也要积极学习宪法、宣传宪法。推行宪法誓词入教材，虽然我国建立了宪法宣誓制度，但很多人对于宪法誓词并不了解，有必要将宪法誓词作为必修课本内容，从小抓起。