论宪政起点处的权利保障——兼论宪法第三十四

　　摘要：选举权和被选举权的实现是宪政发展的起点，宪法规定的平等选举权有赖于具体法律规范的落实，有赖于千百万权利享有者--公民们的责任担当，更有赖于执政者勇于面对现实进行制度创新。

　　（一）珍视神圣选票，做勇于承担责任的选民。一个宪政国家政权的运作，所要坚持的一个基本原则是人民主权即国家的一切权力属于人民（我国宪法第2条），坚持这个原则的制度层面的可以操作的起点正是权力机关组成人员即人民代表的选举。因此，可以说选举权和被选举权是宪政起点处的公民基本权利。1954年宪法第57条规定："省人民代表大会每届任期四年。直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期两年。"如此算来，从1954年到1966年应当有6次直接选举。1966年--1979年我国基层人大代表的直接选举基本上是空白。1975年和1978年宪法均规定区、县人大每届任期三年，乡（当时的人民公社）级人大每届任期两年（75年宪法第21条、78年宪法第35条），但落实宪法规定的《全国人大和地方各级人大选举法》颁布于1979年，故而1975--1979年虽有宪法上的选举权却无法在现实生活中真正实现！1979年的选举法把直接选举的范围扩大到农村的县级，从1980年开始到1981年全国进行了县乡直选。1982年宪法把乡一级人大任期由2年延至3年（82宪法第98条），这样县乡人大直选在1983、1986、1989、1992年前后进行了4次同步换届直选，加上1981年的那次和文革前的6次共计11次直选。1993年修宪，将县级人大任期延至5年（宪法修正案11条），乡级人大任期仍为3年。此后的1998、2003年区、县、市（不设区）的人大代表直选与前11次相加，新中国成立以来半个多世纪总共13次。依照现行宪法的规定，在城市居住的选民每5年才可以行使一次选举人大代表的权力，从18岁开始拥有选举权，到70岁的平均预期寿命总共只有10?4次，这是多么珍贵的人大代表直选权！"行使当家作主权力，投好神圣庄严一票"决不应当只是悬挂在建筑物上的条幅，而应当郑重认真地投投出。因为一张薄薄的选票包含着丰富的信息：其一，它意味着公民个人的政治权利：公民与臣民（或曰子民）的区别并不在于眼前的物质生活水准是高还是低，本质的区别在于主体是否拥有思想、表达和行动的自由。让（或准许）选谁、建议选谁和任由你选谁，（当然需要制度上的技术设计使候选人在一定区域内相对集中，在我国的选举法第31条中规定采用的是超过差额最高比例，即超过应选代表的二分之一时，进行预选）这不仅是投票选举制度设计上的差异，更是一种主体意志表达自由度的体现。哪一个选民也不愿意在不了解候选人的意愿主张、能力素质、甚至根本不知道候选人高矮胖瘦的情况下随便地投出选票。1999年底至2000年初，北京市进行了乡镇人大换届选举，在选举中，有的选民明确提出"三不选，"候选人我们不了解的不选"，"不为老百姓办实事的不选"，"不替老百姓说话的不选"。甚至"要求与候选人见面并要求回答选民问题的正在成为普遍现象。"只要选举投票的程序性法律规定得当，让选民觉得选举对他们有用，会影响他们的命运，绝大部分选民必然会认真投票，做敢于负责任的选民，即能够承担选举的后果，选举出的代表也更容易与他们保持密切的联系。

　　（二）把握宝贵时机，做选民可了解的候选人。比选举权更不容易实现的被选举权，同样也更不应当忽略为一种纯粹的形式。首先，把人大代表作为二线官员休养的准入证、劳动模范和各路明星一年一度的聚会券、甚至某些人免受当下刑事拘捕的护身符……（当然还有诸如代表的人数太多开会耗资巨大之类不方便开会的因素），这样难免导致人大行使权力时的"层层集中"现象--开会时主席团决策，闭会时常委会甚至主任会议决策，被人讥为"清谈馆"、"橡皮图章"和"表决机器"。其次，宪法上规定的人大的"权力机关"性质和实际政治生活中的在执政党的领导之下的权力双轨制度，使趋利避害的"经济人"对更有效力的权力执掌者趋之若骛：跑官要官的目的地一般不会是人大，而是"管干部"的"第一把手"和考察干部的组织部门的首长。但是任何国家宪政的建立路程都不会平坦笔直如长安街，"北京现象"以及此前深圳的"竞选冲击波"和湖北潜江"姚立法现象"，甚至更早以前上个世纪80年代初期和中期的选举活动，都说明在我国总有真诚相信宪法、希望建立宪政制度的公民，他们不仅善于思考而且勇于实践：他们不仅对自己手中的选票负责，而且敢于向既有的不合理的、走过场的和有违宪政理念的候选人产生体制提出挑战。在现行体制框架之内，他们尽可能地把握一切可资利用的条件，去行使自己的宪法权利，表达自己做代表候选人的意愿，并努力在现有体制框架内使选民了解这一点：贴海报、发名片、有目的地向特定人群（可能是自己的票源）散发印有自己竞选主张的"传单"、更多的则是利用互联网宣传自己……很多人看不惯这种"自吹自擂"、"自我表扬"、"拉选票"，认为如此张扬有悖中国人谦恭儒雅，做事含蓄内敛的传统。其实，我们想想那些明面上扭捏作态、唯上是从、谨小慎微、谦虚礼让甚至低声下气，而私底里却理论联系实惠、密切联系领导、表扬与自我表扬、跑官要官买官卖官前腐后继的种种令人作呕的丑行，就会对宪政体制下的公开的、直接的竞选演讲、大声叫嚷"请投我一票"式的阳光串连聚会有所理解，虽然那同样也会有金钱贿选相伴、请客送礼相随，甚至吵闹不休，以"肢体语言交流"……但两害相权取其轻者：宪政从不标榜是最好的政体，她只是最不坏的政体而已。美国学者霍伯特﹒沃林教授（herbert"h"werlin）甚至提出了"竞争性腐败（primarycorruption）"的概念，但它可以通过法律制度去规范约束竞争行为和竞选资金，要紧的是所有这一切都必须是公开的。

　　（三）建设政治文明，从认真对待选举权利开始。中国历史上曾多次设议院、开国会、定宪法，但又一次次地以闹剧收场。1949年新中国的建立和人民代表大会制度的实行，有了结束旧时代、开始新宪政的起点和基础。但是，种种原因使我们一次次地陷入了阶级斗争的血腥漩涡之中。对通过选举实现政治权力的交接更换，我们至今仍然处于隔膜的状态。例如，我们自然而然地广泛使用基于血缘的"代"称呼领导人的纵向更替，而并不习惯使用宪政文化中规范的"届"和"任"。任何制度的建设都需要从不大为人们关注的点滴细节开始，因为"魔鬼就在细节中"（当然天使常常也在人们不经意的细节中出现）。选举和被选举权是现代政治文明--宪政体制的原始起点，怎样保障宪政起点处的权利，是对执政者执政能力的严峻考验。我们无法回避也不能回避，只能直面考验，躬行实践。目前应当积极谨慎着手探讨的选举问题主要有：

　　第一，直接选举（实际上同样应当包括间接选举）中的候选人在没有竞选的环境中能否真正体现选民的意志？《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第31条规定，候选人"由各选区的选民和各政党、各人民团体提名推荐，选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并由各该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，并在选举日前的五日以前公布。"在既无竞选也少有预选的条件下，十天内"三上三下"的酝酿、讨论，选民小组怎能做到？什么是"根据较多数选民的意见"？实践中大部分就由选举委员会"根据"决定了，工作性质的委员会越俎代庖地行使了要害的决策性权力，而且无任何法律规定此时该怎么办？确认哪些具体的竞选行为具备法律正当性，并进而以法律或地方法规拘束其活动当是要务之一，而不应当如眼下一些领导，尤其是立法机关及其执掌有效修宪建议权的部门所提议的那样，因为害怕、厌倦直接选举而去不断地延长基层人大代表的任职期限。而且一旦此次延期得以成功入宪（据以往经验全国人大从未公开否决过此类建议），笔者认为这对我国的宪政起点处的权利保障并非佳音，相反很可能是一次令人沮丧的、至少是形式上的倒退。因为，这必然会直接导致公民行使选举权和被选举权的次数减少，从而使原本就对自上而下任命所有"干部"习以为常的我国公民，实践规范选举的机会更加匮乏，使之成为更为稀有的政治机会资源，这与现代宪政以开放所有政治性公共职务的基本特征相悖逆。

　　第二，城乡选民的被选举权依据什么理论相差四倍（即我国《选举法》第12、13、14、16条的规定，农村每一代表所代表的人口数是城市每一代表所代表的四倍）？众所周知，选举平等意味着"一人一票，每票等值"，我国选举法的这种世所罕见的歧视性规定已经遭到普遍诟病。因为这一规定歧视乡村、敌视农民、轻视农业，建立在计划经济时期阻止工农互动、防范城乡人口流动的政策基础上，它必将成为我国宪政史上令人羞惭愧疚的"选举平等权之痛"！当然有关宪法性法律规定的城乡之间的不平等，思想或者理论上的根源是"将宪法和法律政治化和意识形态化"，并且自以为这种政治和意识形态超越了资本主义时代，实际上，却在超越和反对的旗帜下，倒退到了把人从政治上分为等级的腐朽的社会意识形态，不论这种理论有多么浩气凛然的名称和华美高贵的渊源，其本质均与等级专制无异。既与我国宪法34条的规定相悖又和59条第一款的规定貌合神离。在市场经济日益深入发展的今天，继续坚持这一歧视性的规定，是否会距现代政治文明愈加遥远？因此，尽速废除选举法中的歧视性规定与拆除城乡二元化罪恶之渊薮的户籍篱笆，在我看来应当如林肯当年废除美国南方奴隶制那样紧迫和不惜代价，否则我们只能愧对人类宪政文明的所有结论，遑论社会主义、共产主义"每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件"？

　　第三，扩大直接选举的阻力和困难何在？经济发展水平低，交通不便，人们的文化水平低，……诸如此类的缘由都已不能成立。一方面，这些早已发生了变化，否则共和国建立已经半个世纪，我们只是原地踏步、或者象小脚女人走路，趔趄趑趄，慢慢腾腾……？另一方面，经济发展与政治权利之间决不是简单机械的正比或反比关系：人均gdp必须达到若干若干美元，方能进行直接选举，达不到就只能让人代理，实行间接选举，如此岂不是太滑稽可笑了些！当今世界上大多数国家不仅直选人民代表（议员），而且多数也直选国家元首和行政首长，虽然经常闹闹嚷嚷，甚至请客送礼贿选拉票黑金政治等等，但是并没有天下大乱、血流成河。"世界上大多数民主国家的经济和文化水平都比较高，但绝不是说，经济文化发展到一定程度就一定会有民主。古希腊时期已经实行了相当发达的民主制度，难道我国现在的经济文化水平比古希腊时期还要低吗？沙特和科威特的人均国民生产总值高于一些民主国家，但这并没有给它们带来以直选和竞选为特征的民主制度。"要学会游泳只有跳到水里去才能学会，我国现今继续大面积、多层次的间接选举只能使人生发"是不为也，非不能也"的感慨，而"不为"的主体能够承担这样的历史责任吗？

　　第四，政党和各社会团体在选举中所起的作用应该是怎样的？它们应当接受怎样的法律约束？民意调查机构和新闻舆论及各种媒体机构无法在规则的市场竞争条件下充分发育成长，他们怎样完成人民"光明天使"的崇高任务？如果他们依然只是一个组织的一种器官，这与纳粹党纲中"报纸在国家中，为最有影响的工具之一。因此所有报纸如与公众利益抵触，必须予以禁止"的规定难免混淆。因为什么是公众利益、谁有权力予以禁止，就只能由事实上执掌最高权力的组织甚至只是这个组织的领袖或其"一把手"说了算。那么，对新闻媒体的这种似是而非的定性是通过怎样的论证得出的？我们为什么坚持长达半个多世纪而无需检讨、反思。

　　上个世纪40年代初一位伟人曾经预言般地讲道："'以党治国'的思想曾经统治了某些地区，甚至有些区域的领导同志还长期存在着这种顽固的思想。它所造成的恶果也不小……""'以党治国'的国民党遗毒，是麻痹党、腐化党、破坏党、使党脱离群众的最有效的办法。我们反对国民党以党治国的一党专政，我们尤要反对国民党的遗毒传播到我们党内来。"

　　总之，选举权和被选举权能否得到切实的保障，直接关系到每一个公民的基本政治自由；更关系到执政党执政的正当合法性，值得认真对待。