关于政府信息公开的宪政思考

　　关键词: 宪政/政府信息/公开/知情权

　　内容提要: 随着宪政理论中公民知情权与表达自由原则的进一步发展，信息公开已成为政府工作的重要内容。伴随着《中华人民共和国信息公开条例》（以下简称《条例》）这部中国特色“阳光法案”的实施，我国政府政务公开制度开始在法制轨道上运行，标志着我们与“民可使由之，不可使知之”传统治理模式的彻底告别，其所隐含的法治意义和宪政价值，昭示了政府理念转型和制度认知的实质性飞跃，政府信息公开制度对我国社会转型期的宪政建设具有重要的促进意义，需要不断完善。

　　“让权力在阳光下运行”是现代宪政理念的基本要求。建立政府信息公开制度，除了基于促进行政透明化的行政管理目标之外，从宪政层面来看，源于人民主权的宪政制度。政府信息公开的宪政基础奠定了该制度的价值取向，具有拘束、指引政府信息公开原则及具体制度设置的功能。

　　一、政府信息公开是宪政制度发展的历史必然

　　（一）政府信息公开制度的历史源流

　　政府信息公开是民主政治之本意，社会历史发展的必然。政府信息公开制度最早起源于十八世纪北欧的瑞典。瑞典曾经也是以保密为原则的国家，议会的所有活动均对外保密，而且1648年的一部法令对出版活动规定了严格的审查程序，极大地限制了人们对政府文件的获取。[1]以后，瑞典陆续出台了《出版自由法》、《表达自由法》、《政府宪章》等确认公民出版自由和政府信息公开的法律。政府信息公开成为潮流是在经济大萧条和第二次世界大战之后。由于经济危机和大规模战争的影响，西方国家政府普遍从消极行政转向了对社会和经济生活的积极干预。在此趋势下，政府规模不断扩大，行政权力日益膨胀，国家的权力结构模式也由议会主导演变为行政主导。同时，民主宪政思想日益深入人心，公民作为国家权力的主体，无论在形式上还是在实质上，都要求更多地参与国家的各项管理活动，直接表达自己的意愿，政府信息公开制度也就成为现代民主政治和宪政发展的基本要求。在这种背景下，政府信息公开作为保障公民参政和制约行政权力的制度安排，随民主和民权运动的兴起在各国发展起来。

　　美国是目前世界上行政公开制度最为系统、最为完善的国家，比其他许多国家享有更为深厚的行政公开的传统。美国国会于1946 年通过了《联邦行政程序法》，以后历经修改，先后补充制定了《联邦会议法》（1964年）、《信息自由法》（1966年）、《隐私权法》（1974年）、《阳光下的政府法》（1976年）和《电子信息自由法》（1996年），确立了以行政公开为核心，以保护公民、法人或其他组织权利为目标的行政程序法典。美国的体系化的行政公开制度的构建产生了世界范围内的影响，世界其他各国纷纷仿效。自二十世纪中叶开始，世界各国特别是发达国家掀起了促进政府信息透明化的改革浪潮，政府信息公开成为其中的热点和趋势，这段时期建立了行政公开制度的国家主要有法国、加拿大、澳大利亚等。二十世纪九十年代以来，国外行政公开运动呈现迅猛发展态势，行政公开制度冲破地域界限、文化传统界限和经济发展水平界限，在世界许多国家得以建立和推广。

　　（二）我国政府信息公开制度的历史发展

　　政府信息公开制度作为保障人权、落实人民主权的重要措施，在我国有一定传统，并且起到了良好的效果。上世纪80年代初期，我国开始了政府信息公开制度建设，其中最早推行的是全国农村基层组织的村务公开制度。[2]随着市场经济体制逐步建立、政府管理体制转变、市民社会兴起，当然更为重要的是社会主义法治国家建设目标的提出，我国政府信息公开制度逐步得到发展。各部门、各地方在实践中又通过政策推行了“公示制”、“两公开一监督”、“政府采购制”、“窗口式服务”等一系列制度，诸如警务公开、厂务公开、政府上网工程等活动也相继在全国范围内展开。在政府信息公开的具体方式上，各部门、地方公开形式多样，充分利用各种传统和新型媒介向公众发布有关信息，公开范围也广泛涉及政府机关的各种行政信息，一些地方和部门还设置了配套的监督与救济机制，如政务公开热线、“绿色通道”、政务公开监督员、行政公开责任追究等以保障行政公开的落实，公开手段日趋多样化、公开种类日趋多元化、公开内容日趋扩大化。

　　随着我国社会民主化、法制化进程的加速发展，专门的政府信息公开立法工作被提上议事日程。2007年4月24日，广受社会各界关注的《条例》公布，已于2008年5月1日起施行。《条例》的制定被评为2007年影响中国宪政进程十大事件之一，在我国政府法制建设进程中具有里程碑的意义，在当今世界的政府信息公开法制建设历史上也具有重要地位和重大影响。该《条例》是规范政府信息公开程序，保障公民知情权的行政法规，是建设“阳光”政府的法律基础，从整体上提高了我国政府工作的透明度和公信力，必将有力推动我国社会主义宪政的发展。

　　二、政府信息公开对宪政制度建设的意义

　　（一）政府信息公开的宪政制度价值

　　公民参与是现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍性和广泛性的行为。[3]将政府的信息客观、公正以及尽可能充分地公开，是对公民的信任，只有在政府与公众间建立起相互信任的关系，才能唤起广大民众参与政治的热情。同时，也只有公开，公民才能拥有充分的知情权，进而有效地参政议政。

　　公民参与是依法治国、建设社会主义法治国家的内在要求。政府信息公开是公民参政与合法权益的保障。[4]当代行政民主化的实质是大力发展直接民主，20世纪80年代以来的发展表明：看一个政府的民主化程度，不仅要看其代议制的发展状况，更要看其行政民主化的发展状况，要看公民直接参与行政的程度。[5]政府信息公开是服务型政府的应有机制，对于维护和发展公民的参政权利有重要意义。现代行政管理和行政法制运行的一个基本要求—全要素、全过程的公开透明，是法治政府的本质特征之一。政府主动公开信息，让公众了解和参与行政活动的过程，本身就是参与民主的环节和方面。而公民向行政机关申请公开某种信息，也是公民制度化参与的重要表现。建立在人民主权原则上的宪政国家，都在宪法中明确规定了公民的参政、议政权。行政公开法律制度的建立拓展了行政参与的广度和深度，体现了宪政制度文明的新发展。

　　政府信息公开对于知情权保障有重要宪政价值。[6]在现代，“广义的知情权是指公民、法人及其他组织依法所享有的要求对方公开一定情报的权利和在不违法的范围内获得各类信息的自由，狭义的知情权仅指公民、法人及其他组织对国家机关掌握的情报指导的权利”。[7]信息公开和知情权是基于同一民主开放原则之下的两种不同表现形式，它们的基本内涵和目的是一致的，即都是为了建立一个民主、开放、廉洁而又高效的政府，并保证更广泛的社会民众享有参与权。[8]

　　政府信息公开能够有效监督和控制政府行政权力。没有监督的权力会被滥用，而监督的前提就是公开，政府信息公开的意义正在于对公权力的监督。实现政府信息公开，以透明的行政取代行政权力的暗箱操作，使行政相对人参与到行政决策和执行过程中去，可以防患行政腐败于未然，这也是我们所倡导的民主行政的内在要求，《条例》正好建立起了公民对公权力监督的平台。行政公开程序能对行政权力的运行起到有效的制约作用，保证行政行为的规范、有序进行，保障宪政制度的良性运转。

　　（二）政府信息公开对我国构建宪政制度的意义

　　政府信息公开是建构宪政制度的基础。作为主权者的人民在任何时候都有权监督政府的行为，同时也有权参与国家的行政管理活动，以防止行政权利的不当或违法运作。[9]现代行政的一个重要特点是行政机关不能再像过去那样采用单纯的行政命令的方式开展工作，而是需要公民的合作参与才能完成，需要公民对政府的充分信赖。秘密行政反而会增加公民对政府的猜疑，政府信息公开制度通过加强行政机关和公民的有效沟通与理解、联系与交流，促进了公民对行政的参与，有助于改善行政机关和公民的关系，有利于提高公民对政府的信赖，建立相互信任的关系，提高行政决定的权威和稳定性,提高行政行为的可接受性。行政公开意味着公民可以更多地参与行政活动过程，在涉及切身利益之时，公众通过相应的行政程序直接参与行政活动，行政公开制度的最重要的特色也就在于向公民提供广泛参与行政活动的机会和权利，公民可以决定政府决策的趋向以及具体行政行为的结果。

　　《条例》对政府信息公开的范围、方式和程序均有明确、具体的规定，这些规定要得到严格贯彻执行，政府必须进行认真扎实的工作：要设立信息公开的专门工作机构；要建立信息收集、储存、保管、交换、查阅、设立、发布的专门制度、场所、设施；要对现有的信息进行清理、分类和对未来的信息源进行预测，确定公开方案等。另外，公民知情权的有效实现取决于对违反《条例》行为责任的严肃追究和对侵犯公民信息获取权的有效救济。政府信息掌握在政府机关手里，如果政府机关及其工作人员由于种种原因，不愿将其掌握的应当公开的信息公开，那么必须要有督促、监督和保障措施，如考核、评议、监察、行政相对人举报、申请行政复议和提起行政诉讼等。宣传和实施好该《条例》，牢固地树立“以公开为原则，以保密为例外”的信息公开理念，从整体上提高我国政府工作的透明度和公信力，必将推动社会主义宪政的健康快速发展。

　　三、完善我国政府信息公开的宪政制度设想

　　（一）以实施《政府信息公开条例》为契机，努力打造“阳光”服务型政府

　　政府信息公开在很大程度上可以积极推进服务型政府的建设。[10]《条例》强调信息公开的全面性和及时性，而且公开的政府信息不仅包括政府在履行职责过程中制作的信息，而且包括政府为决策收集的信息。服务是政府的基本职能，建设服务型政府是构建和谐社会的必然要求，是完善社会主义市场经济体制的迫切需要，是加强政府自身改革和建设的现实需要。从宪政意义上来说，服务型政府是以人为本的政府，是透明政府，是法治政府，是责任政府，而其中最重要的前提是政务公开、透明。经历过非典、四川地震等各类灾难事件后，人们发现，只有政务公开透明才能进一步实现政府与民心、民意、民情的联动，有力保障人民政府全心全意为人民服务。

　　要以实施《条例》为契机，按照依法行政、科学行政、民主行政的要求，把推进政务公开与转变政府职能结合起来，与深化行政审批制度改革结合起来，与强化行政服务中心功能结合起来，与加快电子政务建设结合起来，努力建设“阳光”服务型政府，不断提升公共服务意识、服务能力和服务效能。[11]在具体工作中，要把握重点，严格规范权力运行。政务要公开，权力是重点。不仅要公开权力行使的最终结果，还要公开权力运行的整个过程；不仅要公开权力运行程序，还要公开权力运行内容；不仅要公开“做什么”，还要公开“为什么这样做”，确保权力行使的每个环节透明运行，创造条件让群众更加有效地监督政府。要健全信息公开工作制度，进一步拓展政务公开的领域和内容，特别要把行政收费、政府重大措施、招标采购、预决算等政府收入和支出作为公开重点，增强财政管理领域的透明度；要关注民生，切实便民利民。继续从群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，把政务公开的要求纳入公共服务过程中，推动涉及群众利益的公共企事业单位办事公开，方便群众办事和监督；要创新形式，不断加强载体建设。在充分利用政府公报、电子屏幕、公开栏、触摸屏等已有公开形式的基础上，大力推行社会听证、专家咨询、新闻发布等适应现代社会发展要求的公开形式，重点抓好政府门户网站、热线电话和行政服务中心建设，扩大网上政务公开，畅通监督投诉渠道，整合公共服务平台，促进政务公开向社会延伸、向基层延伸、向农村延伸。

　　人们常说“阳光是最好的防腐剂”，实际上，司法的公开透明也是司法独立与公正的最有力同时也最经济的保障。[12]神秘和封闭是封建司法的特征，公正审判和检察则是现代司法的标志。加强审判公开工作是建设公正、高效、权威的社会主义司法制度的迫切需要。司法公正应当是“看得见的公正”，司法高效应当是“能感受到的高效”，司法权威应当是“被认同的权威”。[13]

　　自1998年以来，最高人民法院和最高人民检察院分别在审判系统和检察系统推行有关审判公开和检务公开的改革，各级司法机关高度重视，采取多种形式扎实、有效、创造性地开展司法公开工作，以公开促公正，取得了显著成绩，使司法公开成为促进司法人员提高政治、业务素质和司法水平的有力举措，成为自觉接受群众监督，依靠广大人民群众做好司法工作的有效途径，成为正确履行司法职能，实践司法为民，维护公平正义，构建社会主义和谐社会的重要保障，开创了司法工作的新局面。但是，司法公开在一些地方还存在不足：思想上重视不够，经常化、制度化不够；内容未及时更新、补充、完善；公开方式和手段单一；工作机制和监督保障机制不健全等。[14]这些问题一定程度上影响了司法公开工作的落实和有效开展。这种状况与十七大提出的“让权力在阳光下运行”的要求还存在一定的差距，司法公开的领域和空间还有待于进一步开拓。

　　审判公开在我国不仅仅是诉讼法中的一项重要原则,而且上升为一项宪法原则。实践中，人民法院应当加强法官的释明指导，及时告知当事人相关的诉讼信息。妥善安排好旁听工作，可以有计划地通过相关组织安排群众旁听，邀请人大代表、政协委员旁听。建立和公布案件办理情况查询机制，方便当事人及其委托代理人及时了解与当事人诉讼权利、义务相关的审判和执行信息，做到依法、及时、全面公开审判信息；检察工作是法律监督工作，同时，检察工作也要接受监督，需不断完善公开监督机制。一是要不断充实和完善检务公开的内容，将职务回避、司法程序、办案规则、检察纪律等事项向社会公布，增强检察工作的透明度。二是积极推广电子检务公开，建立检察机关门户网站，为当事人和人民群众行使知情权、监督权提供便利。三是健全主动公开和依当事人申请予以公开的制度。对依法可以公开的诉讼期限、办案流程和法律文书等信息，及时主动公开，提高检务公开的及时性和实效性。

　　（三）有效发挥传媒作用，营造公民参政议政的良好氛围

　　在西方，信息公开的主体是政府，大众传媒的利益诉求对象是公众。一方面，传媒和政府是对立的，政府保护机密事务与信息使其远离大众，传媒为了获取那些不必要成为所谓政府机密的信息要付出高昂代价。另一方面，政府和传媒又是统一的，他们都是现代社会系统的重要组成部分。媒体首先应该是一个传达者。及时向公众传达政府发布的信息，这在出现公共危机时尤为重要。[15]由于大众媒体的广泛渗透，政府通过大众传媒越早发布信息，越能阻止谣言和猜测的产生和传播，并且同时树立了政府和媒体的公信力。其次，媒体应该是一个解读者。公众需要的不是信息的堆砌，而且由于一些信息的专业性，公众往往无法领会政策涵义。这要求媒体组织专家学者对政府发布的信息进行深度解读，为公众提供价值判断参考和决策依据。再次，媒体应该是一个了望者。只满足于政府的传声筒角色显然难以赢得公信，媒体还应及时发布公众急需了解的信息，特别是一些事关公共安全和公众利益的信息，通过公众的知情形成舆论压力，影响公共政策，推动政府信息公开。

　　实践中，要有效发挥传媒的作用，克服传媒发挥舆论监督作用的制度和机制缺失，继承我们党和国家历史上的成功做法，借鉴国外的先进经验，探索传媒开展舆论监督的保障机制、激励机制和反馈机制。首先，新闻媒体必须具有独立性，必须社会化，不能仅仅是党的耳目喉舌，更主要的应当是人民大众的喉舌。政府不能垄断公民的言论权利，因此，新闻单位也不能完全由官方垄断。新闻界也要明确自己的任务范围，不要把自己置身于政府官员的行列，担当起官员的职责。但这需要国家利用法律来赋予新闻机构信息传播的权利和独立人格，凡是真实的报道和正当的新闻披露，政府的宣传部门不得阻挠和干扰。其次，尽快制定《新闻法》，保障新闻报道自由和批评自由。对于一些地方和部门进行新闻封锁和打击报复批评性报道的行为，应当依法律手段予以追究。要变新闻报道的事前检查为事后追惩制，以保障新闻报道的时效性和客观性。立法机关、行政机关和司法机关共同努力，推进舆论监督的法治化进程，使传媒更好地发挥舆论监督的作用，营造人民群众参政议政的良好氛围。

　　(四)总结实践经验，尽快制定《政府信息公开法》

　　世界上多数国家都在最近几十年乃至最近十几年、几年开始大力推进政府信息公开及相关立法。据一项专题调查，当今越来越多的国家程度不同地公开行政活动，目前已有70多个国家设立了比较独立的信息公开工作机构（信息公开委员会或信息官），已有50多个国家出台了信息公开法（包括议会立法或政府立法），不仅包括美国、加拿大、英国、日本等发达国家，许多发展中国家也制定有专门的信息公开法律。[16]可见，建立和完善政府信息公开法律制度已是一个世界潮流，客观上促使我国必须顺应时代潮流尽快建立和完善政府信息公开立法。

　　政府信息公开法治化有助于树立宪法至高无上的权威，有利于我国建立法治的民主政府，能够使信息资源自由流动，促进经济增长，能够规范行政行为，最大限度地防止腐败，是我国政府信息公开制度改革与发展的必然要求。[17]《条例》倚靠着我国公共政治不断走向透明化、民主化的历史大背景，浓缩着政府自我变革的政治勇气，承载着全体人民对于“阳光政府”的渴望，并使宪法价值层面上的“知情权”，在中国第一次有了落地生根的制度土壤。然而，《条例》仅仅是一部行政法规，如果条例实施与“保密法”等更高层级的法律发生冲突如何解决？相关的保密法律如果不能以开放的新思维及时修订，是否会被一些官员利用，成为剥夺公民合法知情权的“法律依据”？[18]同时，《条例》以行政法规的形式出现，使得其主要适用于行政机关，还无法涵盖人大、政协、法院、检察院等国家机构的信息公开，这些目标的实现，都需要一个更具现代民主性、公共政治性的法制平台。显然，如果信息公开立法能从行政法规尽快“升格”为法律，将会更加有力地推进整个公共领域的信息透明，更加全面地保障公民的知情权。加快我国政府信息公开的步伐，当务之急是在《条例》实践的基础上，尽快制定一部《信息公开法》，对政府信息公开的义务、具体范围、程序以及法律责任等作出明确的规定。

　　当然，立法模式的选择是政府信息公开制度构建的一个基础，在政府信息公开法制化进程中，同时也需要其他相关具体制度的配套协调。

　　党的十七大报告提出：“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。”这一论断反映了社会主义民主政治发展的时代要求，构成了中国特色社会主义政治理论发展的重要标志。现代政治文明是以人权、民主与法治为核心的，为了更好地保护人权，促进公民利益的实现，一个社会必须有一套健全的民主的自我表达、政治参与和代表机制来保证公民的利益诉求能够及时畅通地到达公权力系统。为了保障人权，实现民主与法治，都要求政府信息公开，这已是现代政治文明的必然要求，也是宪政建设的必然要求。

　　注释:

　　[1]刘莘、吕艳滨：《信息公开：保障公众知情权的历史进程－信息公开法律制度发展简介》，载《保密工作》，2007年6月版，第14页。

　　[2]皮纯协、刘飞宇：《论我国行政公开制度的现状及其走向》，载《法学杂志》，2002年第1期，第8页。

　　[3]高武平：《公民参与的宪政分析》，2008年6月17日访问。

　　[4]王三秀、胡霁云：《论我国法治发展中公民参与的价值及其实现》，载《当代法学》，2003年第2期，第34页。

　　[5]杜钢建：《公民参与：宪政发展的必然趋向》，2008年6月17日。

　　[6]朱炜：《政府信息公开：立法模式及制度协调》，载《杭州师范学院学报：社会科学版》，2004年第1期，第110页。

　　[7]皮纯协、刘杰：《知情权与情报公开制度》，山西大学学报（哲社版），2000年第3期，第8页。

　　[8]武建华 ：《我国食品安全与公民知情权》，载《人民法院报》，2008年6月5日。

　　[9]凌代郡：《行政信息公开制度初析》，载皖西学院学报，2006年2月第1期。

　　[10]王玲：《论服务型政府信息公开化》，载《当代经理人》，2006年第7期。

　　[11]王悦荣：《公共服务型政府的逻辑框架与建设策略》，载《湖北社会科学》，2004年第8期。

　　[12]刘晓军：《改革中的司法独立与司法公正》，2008年6月18日。

　　[13]刘晓鹏：《看得见的公正能感受的高效被认同的权威 “司法透明”提速》，载《人民日报》，2007年9月26日，第13版。

　　[14]谢鹏程：《如何让权力在阳光下运行》，2008年6月18日。

　　[15]肖燕雄：《西方大众传媒与信息公开》，载《当代传播》，2004年第2期。

　　[16]莫于川：《迈向服务行政法治行政的制度变革－写在《政府信息公开条例》施行之际》，2008年6月17日。

　　[17]李超峰：《应尽快制定政府信息公开法》，载《人民法院报》，2004年4月8日，第3版。

　　[18]展江：《仅仅是一个起点》，载《新京报》，2008年5月1日，第a03版。