“最牛钉子户”事件引发的宪政思考

[摘要] 本文基于对宪政的框架式的理解，结合《物权法》的颁布，以“最牛钉子户”事件的解决为契机，理性的看待我国宪政的进步。基于以下几个方面的内容,阐述宪政发展、政府法治、公民维权意识提高之间的互动关系：《物权法》以宪法为根据制定，同时成为促成宪政发展的经济政治基础的积极因素；政府法治建设促成限制政府权力滥用；强调法制程序的作用以及公民在保障人权中的努力。

[关键词]“最牛钉子户” 《物权法》 宪政

背景链接：2007年3月份，重庆九龙坡区被拆迁户吴苹、杨武夫妇，由于不同意开发商的补偿条件而拒绝拆迁，即网络上流传的 “最牛钉子户”。随后引起公众关注，使得此次偶然事件成为一场公共治理危机。 更重要的是，《物权法》刚刚通过，几乎所有观察者都把事件的处理结果，作为衡量中国保护私有财产尺度的依据。3月25日，九龙坡区法院组织吴苹与开发商6次调解。随后经过政府的多次调解，由最初法院“强拆”解决问题，到最后在政府协调下户主与开发商协商妥善解决，化解了这场公共治理危机。

2007年3月16日《物权法》颁布。《物权法》经第十届全国人大第五次会议通过，并将于10月1日起施行。这部法律创造了现代中国立法史之最：历经七次审议，起草过程长达13年；它关系到公有和私有财产的地位权衡，关系到非公经济的发展、国有资产的保护、土地政策的延续与突破等等一系列至关重要的问题之破解。

关于何谓宪政，学者们有着众多精湛的理论阐述，路易斯.亨金认为：“宪政意味着政府应受制于宪法，它意味着一种有限政府，即政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的，而这一切又受制于法治。它意味着权力的分立以避免权力集中和专制的危险…”[1]我国著名法学家李龙先生指出：“宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基础，以保障人权为目的的政治形态或政治过程”。[2]在众多中外学者对宪政内涵的表述中都暗含了这样的观念：宪政的核心价值是对政治权力的制约，其最终目标是实现对人权的保障。

从宪政的历史实践来看，宪政的生存和发展要以一定的经济、政治条件为基础。市场经济、民主政治是宪政发展的经济和政治基础。而自由、平等是市场经济的必备要素。 蔡定剑先生指出，中国当下出现的宪政发展势头基于以下三个原因：1、市场经济的发展，公民独立自主的权利和利益意识的增强。2、中国领导人提出的以民为本、执政为民的理念，把保障人权和加强对私有财产权保护写入宪法，给公民用宪法维权提供了很好的话语权和平台。3、媒体和公众的舆论起到了关键的作用。[3]我国物权法的制定，对于巩固社会主义市场经济 、民主政治，构建和谐社会具有重大的现实意义。财产权是经济自由的基础，也是最主要的社会经济权利之一。而《物权法》正是实现和保障经济自由、社会经济权利的一项重要制度安排。《物权法》的立法过程中充分贯彻了民主精神——公布《物权法（草案）》广泛征求民众意见，民众有权对于我国的物权制度安排、特别是关乎自己的物的财产权利问题，充分表达自己的意愿。正义的程序有助于制定出体现民主的《物权法》，能更好地维护各类主体的物权（涉及国家的物权、集体的物权、个体的物权），为市场经济的持续稳定发展提供良好的法律环境，而制定《物权法》过程中体现的民主意识，亦为民主政治的实现提供了条件。

宪政的核心价值是对政治权力的制约，同时宪政也是政治权力发挥其功效的制度凭仗。宪政可在以下方面提高政府效能：它可以提高现代政府的合法性，最大限度地减少政策运行成本并优化政策效果，造就职、权、责明确的政府；同时实行宪政体制的现代社会，明确规定公民的权利和义务，能充分调动公民政治参与的积极性，宪政还能使国家与社会二元分离，相互制约、配合，从而提高政府效能。由上可见，宪政一方面制约政治权力，一方面又能创造条件最大限度地发挥政治权力的良性效用提高政府效能。在提高政府效能的过程中，宪政对政府执政方式的转变起到了重要的作用，从“史上最牛钉子户”事件的处理上，可窥见一斑。首先，执法者与相对人的单向关系向双向关系的转变。传统的行政法律关系中，管理者的单方意思决定一切，而随着宪政的进步，公民政治参与的合法地位的确定以及参政积极性的提高，使得相对人通过陈述、申辩、质证、听证等程序性权利的行使增强和执法者的合法性对抗，增强政府执法的参与性与民主化。在钉子户事件中，户主与当地区委书记的谈判与协商，通过阐述自己的立场和要求，使得问题的解决从司法机关的强拆决定变成公民与政府最后达成协议。其次，政府执法方式淡化了政府执法权力色彩，以行政指导、行政合同等新的方式实现政府执法由强制性到弱强制性，乃至说服性转变。[4]现代社会越来越成为一个合作型社会，宪政视野下的政府法治应当重视社会自治和公民自主，这要求政府在行政过程当中通过非强制性的行政指导、行政合同等行为，引导公民积极参与行政事务，为维护和实现自身利益与政府通力合作，使政府从过去的“命令—服从”的单项权力模式转变为“指导—合作”的权力与权利双向和互动的模式。此次“钉子户”事件是以“和解”作为最后解决方式，政府从中起到的调解作用，以及对户主进行的说服、促成，成为这一公共事件化险为夷的重要原因。最后，政府执法方式人性化趋强，应当注重政府执法的文明性。长期以来，政府执法是以强力姿态出现，执法者骄横跋扈、以强凌弱、为所欲为，严重的侵害了公民、法人和其他组织的合法权益，而这势必造成政府与公民之间的关系紧张，不利于执法活动的顺利进行，侵害了行政相对人的人权和人格尊严，违背了政府执法的目标和宗旨。政府行政执法方式的人性化趋向需要执法观念变革和执法制度创新，此次“钉子户事件”的妥善解决，不仅仅是公民依法维权意识的彰显，有关政府部门的宽容、理性也受到了肯定。

但是，“最牛钉子户事件”的出现或许只是一个偶然的个案，很难具有复制性，我们无意给它赋予太多的历史意义，但是却可以以此为契机，检视我国政府法治运行上的一些缺失。比如政府执法公开化程度，公共利益的确定问题，以及对公民私有财产的保护中拆迁程序不透明、不完备，政府在拆迁中既当裁判员又当运动员，法律对居民房屋土地使用权保障不力等方面仍存在问题。《物权法》颁布也许为保护公民财产提供了法律依据，但是怎么落实、贯彻，依然需要政府、公民的共同努力。基于当前转型时期，城镇化进程的加快，有关土地征用和土地管理法律法规规定的滞后，势必造成一些问题的出现。因此在某种意义上，最牛钉子户的出现为关注《物权法》的落实以及处理有关土地法律法规的冲突，提供了历史契机。

宪政是以宪法为前提、以法治为基础，以保障人权为目的的政治形态。这就存在如下方面的要求。首先法律、法规的制定要合宪，《物权法》的制定过程中，其合宪性成为讨论的焦点，这对我国的宪政文明的发展具有特别的意义。有宪法不一定有宪政，而有宪政必有宪法，然而有了宪法不去遵守宪政依然名存实亡。《物权法》中写下了“根据宪法，制定本法”这不仅仅是简单的一句话，体现的是遵守宪法，尊重程序的宪政意识和观念。《物权法》保护领域适用的平等原则、平等保护原则，与宪法上的平等权、平等原则密切相关，平等权是最基本的宪法权利，落实财产的平等保护权，有助于维护财产秩序。有恒产者有恒心，物权法能够解决既有财产权获得有效保护、平等保护的问题，有助于维护财产秩序，提供社会动力，促进经济发展，构建和谐社会。[5]

其次，政府权力的获得必须来自法律并且受制于法律，其权力运行必须源于宪政民主程序，政府的行为纳入法治化轨道，并且其执政的目的是为保障人权，即所谓的“执政为民”。无论是《物权法》通过一系列的全民讨论、参与，几经波折，几易其稿，还是“最牛钉子户”事件经过调解、协商、谈判，最后以“和解”的方式妥善解决，都体现了法制程序的意义。立法机关的立法以及执法机关执法，无不是遵守以宪法为根本法所组建的法律体系所确定的规范，严格执行法定程序，从而实现了实体的正义，从这个意义上来看，程序正义往往是实体正义的前提条件。而程序正义的实现，往往是限制政府机关滥用权力，实现人权的重要因素。公民相对于政府而言，处于劣势地位，必须通过法律赋予其更多的程序性权利，以公民的程序权利制约政府实体权力，从而把政府的实体权力转化为程序上的义务。[6]　

最后，人权不仅是一个法律原则，还是宪法的根本原则，限制政府权力、保障基本人权，是宪政的核心目标。这一目标的实现，需要政府和公民的共同努力。法治政府建设需要以下努力：首先通过开放政府建设实现政府法治，公开有利于实现行政相对人和相关人对行政过程的参与，在宪政视角下，公开是政府的义务，它对应着公民的知情权。[7]其次，诚信政府的构建。一个诚信政府能够重视公民的参与权、知情权，重视政府的信息、政务公开，注意为公众提供其所需要的真实信息，克服因公众占有信息不足和不真而处于劣势地位。诚信政府把促进行政权与公民权的协调发展、政府与社会的良性互动以及保障人权放在重要的位置。诚信政府还要求政府是责任政府，对其实施的任何违法行为都要承担相应的法律责任。最后，服务政府的建设。现代政府实质上是服务性政府，政府不应以管理者的身份自居，而应以服务者的身份去为作为主人的人民提供各种服务。服务行政是建设法治政府的重要内容。建设服务政府，就是在执法过程中以实现公民的利益作为宗旨，遵守便民原则，提高办事效率，提供优质服务。在实现人权保障的宪政之路上，公民要做的不仅仅是要求政府限权，其本身亦有艰巨的历史任务。一方面，积极参加政治决策，按照宪法、法律、法规的规定，主动行使自己的参政权，在立法、行政过程中，表达自己的意愿与权利诉求。另一方面，遇到政府侵犯公民利益时，有维权意识和行动。根据法律程序，行使自己的诉讼权利或者通过行政救济途径，坚决维护自己的利益。这可以有效的防止政府机关或其他国家机关对公民利益的侵犯，更好的保障人权的实现。

最牛钉子户事件既是偶然的，又是必然的。当我们极力寻找这一事件背后的积极因素时，却不得不面对这一事件所折射出来的令人沮丧的背后行政违法的现实：例如对该地区旧城区改造上，立项、规划、批地等环节的行政许可中，没有遵守告知制度，以及在这一过程中公民私有财产权受到的侵害等等。《物权法》的颁布并不能解决政府侵犯公民私有财产权问题，告知制度在《行政许可法》中的确立也无力根本解决政府是否会在以后的行政行为中不再违反这一规定，重要的是如何使这些蕴含着先进理念的制度、规定落到实处。如果我们能以此次“最牛钉子户”风波、《物权法》颁布为契机，全面检讨当今的政府执法环境、全方位的完善物权保护体系，对于我国宪政的进步则是幸莫大焉。

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[1] 路易斯.亨金. 宪政、民主、对外事务[ m ]. 北京:三联书店, 1996年版: 11.
[2] 李龙. 宪法基础理论[m]. 武汉:武汉大学出版社, 1999年版: 144.
[3] 蔡定剑. 中国转型社会时期的宪政发展[j ]. 法学论坛, 2006 (4).
[4] 肖金明. 论政府执法方式及其变革[ j ]. 行政法学研究, 2004 (4).
[5] 莫于川. 宪政视野中的我国物权法
[6] 王亚明. 政府法治途径的宪政解读[j]. 山西警官高等专科学校学报, 2006(2).
[7] 肖金明. 法制行政的逻辑[m]. 北京:中国政法大学出版社, 2004年版: 141.