公民受教育权体系论略探

　摘要：作为一项基本权利，公民受教育权实质上是一个权利体系。有必要以一个新的视角来研究公民受教育权。从体系论的角度，公民受教育权包括三个方面，即实现形态体系、权际关系体系以及法律保护体系。就实现形态而言，分为受教育机会权、受教育条件权以及受教育认可权；就权际关系而言，可以分为受教育平等权、受教育生存权以及受教育发展权；就法律保护而言，可以分为宪法层面、行政法层面以及民法层面。

　　关键词：公民受教育权；体系；实现形态；权际关系；法律保护

　　一、公民受教育权研究的新视角：体系论

　　自从公民受教育权于1919年写进德国《魏玛宪法》以来，到现在已有60余个国家在宪法中明确规定公民受教育权。建国以来，我国的历部宪法均规定了该项权利。在2001年由于齐玉苓事例等的出现，学者们对这项权利开始投入极大的关注。[①]笔者一直以来也较关注公民受教育权。[②]应该说学者们的研究相当有价值，深化了人们对公民受教育权的认识。在关于公民受教育权的文章中，有做综合研究的，有做专题研究的，如专门研究公民受教育权的特征、法律保护以及实现途径等等。在笔者看来，公民受教育权既有作为公民基本权利的共性，又有自己的特性。事实上，公民受教育权是一个权利体系。其一，公民受教育权的实现形态具有复合性。所谓宪法是人权的保障书，并不是说宪法仅仅对公民权利进行宣告而已，权利必须要落到实处。公民受教育权作为一项积极权利，要求国家权力的积极作为，国家为公民提供受教育机会是公民受教育权实现的基本和前提，公民有了受教育机会，还需要国家提供相应的条件，最后如果没有来自国家的认可，公民接受教育的行为在现实社会中意义甚小。因此说，受教育机会、条件和最后的认可是公民受教育权实现的三大有机复合形态，缺少任何一个要素，公民受教育权的享有都是不完整的。其二，公民受教育权与其它基本权利发生着较为密切的联系。基本权利本身就是一个较为庞大的开放的复杂的权利体系，在这个大的体系里面，某几项具体的权利之间肯定会存在着某种关系。在这方面，公民受教育权表现得相当突出，该权利与邻近的许多权利发生交叉融合关系，从而出现了交叉性的权利形态，但是从根本上说，它们仍然属于公民受教育权的范畴，构成了公民受教育权的权际关系体系。其三，公民受教育权表现在多个法律层面。从本质上说，公民受教育权既然是基本权利，必然表现在宪法层面。从权利性质上看，公民受教育权属于积极权利，积极权利的实现要求国家的积极作为，国家权力特别是行政权急剧扩张的20世纪以来，公民受教育权的实现与行政权密不可分，而且教育事务本身也是行政权的重要内容，所以公民受教育权也表现在行政法层面。从法律属性上看，民法是私法，是私权利保护的基本法律，主要调整平等主体之间的私人关系。所以一般来讲，公民受教育权较少与民法发生联系，但是随着教育事务的多元化，社会团体甚至私人组织也开始参与教育，此时教育行为已不仅仅发生在国家与公民之间，在私人之间也存在着教育与受教育的情形，因此，民法也开始规范教育领域，与此同时，公民受教育权在某些方面也可以由民法调整及保护。鉴于上述三个方面的原因，笔者在此不揣浅薄，提出公民受教育权体系论，试图为公民受教育权的研究提供一种新的视角。

　　二、公民受教育权的实现形态之体系

　　（一）受教育机会权

　　受教育机会权是指每个人不因其他因素，都应当拥有平等的、恰当的机会接受教育，这是最基本的要求，拥有受教育机会并不意味着受教育权就实现了，但如果受教育的机会都没有，那么受教育权肯定无法实现。因此，世界各国都非常重视受教育机会权。如我国的《教育法》第9条规定：公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。并且很多国家对于来自政府、家长等外在因素从而使得公民的受教育机会权无法实现的情形，也都明确反对并给以惩罚。如著名的美国 “布郎夫妇诉托皮卡地方教育委员会案（托皮卡地方教育委员会以‘隔离但平等’的原则拒绝布郎夫妇的黑人小孩到白人学校上学）”，就是以法院判决布郎夫妇胜诉、政府败诉，从而布郎夫妇的黑人小孩拥有了到白人学校上学的机会。另外如韩国《教育法》规定：家长如不送其6—12周岁的子女上学经督促仍不履行者，及对雇佣学龄儿童而妨碍其接受义务教育者，处以10万元以下罚金。

　　受教育机会权是一个由入学机会权、在学机会权、选学机会权及升学机会权构成的有机整体。

　　其一，入学机会权。这是受教育机会权当中最基本的要素。只有拥有入学机会，才会有其他的受教育机会。

　　其二，在学机会权。是指公民在获得了入学机会后，在学习的过程中拥有为了顺利完成学业或者为了高质量完成学业而应有的一些接受多种形式教育的机会。

　　其三，选学机会权。公民除了拥有入学的机会以外，还可以选择学习的学校和学习的形式。对于目前中国普遍存在的择校现象，笔者认为公民有这项权利，无可厚非。公民可以选择对自己最有利的学校，同时要为此付出更多的代价，这在理论上都是可以的。但之所以出现择校现象，很大程度上是因为我国教育资源的不平衡、受教育权利的不平等的原因造成的，公民择校是一种私力救济。这本属于政府的职责，却由公民承担了，而在公民的择校行为里面，必然有一些公民因种种现实原因被排斥出去，这无疑又会造成一种新的不平等。

　　其四，升学机会权。公民在通过努力完成了一定阶段的教育以后，可以通过平等竞争以升学的形式接受更高层次的教育。从我国的《教育法》等法律里面，可以认为国家和政府是保障公民的升学机会权的。

　　（二）受教育条件权

　　公民获得了受教育机会，只是说可以接受教育了，但要想完成教育以及实现受教育权，必须依赖一定的条件。当然，条件是指各方面的条件，也包括公民自身的条件。但从该权利的内容、特点等来看，该权利的实现最主要的还是依赖国家积极义务的履行。所以，受教育条件权主要还是从国家、政府的角度考虑。受教育条件权包括条件的要求权和利用权。我国的《教育法》等法律，充分肯定了受教育条件权。该法第七章专门规定了教育投入与条件保障。涉及的条文有14个。如第53条：国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。第54条规定：国家财政性经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。第62条规定：国家财政性教育经费、社会组织和个人对教育的捐赠，必须用于教育，不得挪用、克扣。第50条规定：图书馆、博物馆、科技馆、文化馆、美术馆、体育馆（场）等社会公共文化体育设施，以及历史文化古迹和革命纪念馆（地），应当对教师、学生优待，为受教育者接受教育提供便利。第42条规定：受教育者享有教学计划安排的各种活动，使用教育教学设施、设备、图书资料的权利。

　　（三）受教育认可权

　　受教育认可权是指公民在完成了受教育行为后所应获得的受公正评价权，同时如果是学历教育还应获得相关证书的结果性的权利。如果公民不能获得应有的、适当的认可，从现实意义上说，公民的受教育权最终还是无法实现。因此，各国都通过多种渠道确认受教育认可权。如我国《教育法》第22条规定：国家实行学位制度。学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位，颁发学位证书。第42条规定：受教育者享有在学业成绩和品行上获得公正评价，完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书的权利。再如我国《高等教育法》第20条规定：接受高等学历教育的学生，由所在高等学校或者经批准承担研究生教育任务的科学研究机构根据其修业年限、学业成绩等，按照国家有关规定，发给相应的学历证书或者其他学业证书。我国《学位条例》第2条规定：凡是拥护中国共产党的领导、拥护社会主义制度，具有一定学术水平的公民，都可以按照本条例的规定申请相应的学位。

　　三、公民受教育权的权际关系之体系

　　（一）受教育平等权

　　宪法上的平等权是一项包括了平等的受教育权在内的原则性权利，公民受教育权的前提和实质内容就是平等。从权利的发生学上看，受教育平等权属于平等权与公民受教育权的交叉性权利。但是从权利的属性以及内容来看，受教育平等权更大程度属于公民受教育权。从平等权的价值和功能以及公民受教育权的性质和内容来看，无疑受教育平等权是公民受教育权的基本要素和价值标准。

　　（二）受教育生存权

　　生存权，既是一项集体人权，又是一项个人基本权利。[③]该权利有广义和狭义之分，狭义是指公民要求维持其最低生活，延续其生存的权利；广义是指公民享有相当水准的物质生活，及丰富的精神生活的权利。[④]尽管说，生存权是人们主张的一项基本权利。但是，一定的生存技巧、能力是现代公民必备的素质，而接受教育无疑是现代社会人们一个基本的生存前提。所以，在台湾，有学者认为，现代各国宪法，对于教育之多设规定，盖亦由于达到保护生存权的目的。[⑤]还有学者说，保障受教育权也是保障生存权之一。[⑥]在日本，一般认为，受教育权是一种具体的生存权。如有学者认为，受教育权是日本宪法第25条所规定的“维持文化性的生活的权利”之具体化，或者是“充实生存权的文化性内容之手段”。[⑦]有学者认为，日本宪法第26条所保障的受教育权的基本特质是社会权，其为生存权性质侧面上的基本权利之一。[⑧]还有学者指出：“现代社会是知识社会、信息社会。教育或由教育所获得的东西与以前人民为生存所考虑的财产处于同样的位置，教育对生存来说就是粮食。尤其是对于孩子，为了形成独立的人格，将来好好地生活，教育是必不可少的。”[⑨]

　　（三）受教育发展权

　　“发展”一词最早出现在古希腊古罗马时代，是指通过教育促使人的才能得到全面发展。如亚里士多德认为，发展是一个实现内在的潜能的过程。[⑩]到20世纪70年代，发展权概念被提出并被法律确认。《发展权利宣言》第1条宣告：“发展权利是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进、享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都获得充分实现”。为了生存，接受教育对于现代人来说是最基本的要求，但受教育除了维持基本生活之外，还有一个重要的功能就是为了人格的全面发展，为了人更有尊严地活着。公民受教育权作为一项广义的社会权利，其要旨是为了真正的人类自由及人类尊严。因此，受教育发展权具有不同于受教育生存权的价值与功能。

　　如果说受教育生存权对于我国的《义务教育法》等有更直接的意义，那么受教育发展权对于我国的《高等教育法》有更直接的意义。当然，不同的教育形态对于人们来说到底是生存意义大还是发展意义大，也是不断变化的。以高等教育为例，以前可能更主要是发展意义多一些，而随着社会的发展、时代的要求，现在可能又成了生存的基本条件了。

　　四、公民受教育权的法律保护之体系

　　（一）宪法层面上的公民受教育权

　　自从1919年《魏玛宪法》明确规定公民的受教育权以来，已有大约60余个国家的宪法以专条、专节甚至专章的形式设置此项权利而且大都规定了保护措施。其中亚洲有阿塞拜疆、朝鲜、菲律宾、格鲁吉亚、哈萨克斯坦、韩国、吉尔吉斯斯坦、科威特、日本、塞浦路斯、塔吉克斯坦、泰国、土耳其、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦、叙利亚、亚美尼亚、伊拉克、伊朗、印度尼西亚、越南等国宪法；欧洲有爱尔兰、爱沙尼亚、白俄罗斯、保加利亚、冰岛、丹麦、德国、俄罗斯、法国、芬兰、克罗地亚、立陶宛、罗马尼亚、马其顿、摩尔多瓦、葡萄牙、斯洛伐克、斯洛文尼亚、乌克兰、希腊、匈牙利、意大利等国宪法；美洲有巴拉圭、巴拿马、巴西、秘鲁、多米尼加、厄瓜多尔、哥伦比亚、哥斯达黎加、古巴、海地、洪都拉斯、墨西哥、尼加拉瓜、萨尔瓦多、危地马拉、委内瑞拉、乌拉圭、智利等国宪法。一般来说，各国宪法中制定越晚的，规定公民受教育权的越多，社会主义国家和前社会主义国家基本上都规定了公民的受教育权。另外，各国宪法大多将公民受教育权归于文化权利，并且多放在权利部分的较靠后的位置，可看出是按照先政治，后经济、社会、文化的顺序排列的。

　　可以参照几个比较有代表性的国家的宪法，以资比较和借鉴。

　　日本宪法第26条规定：一切国民，按照法律规定，都享有按能力同等受教育的权利。一切国民，按照法律规定，都负使其受保护的子女接受普通教育的义务。义务教育为免费教育。

　　俄罗斯宪法第43条规定：每个人都享有受教育的权利。保障由国家或地方的教育机构以及企业提供人人可享受的、免费的学龄前教育，基本普通教育和中等职业教育。每个人都有权通过竞争在国家或地方的教育机构以及企业中免费获得高等教育。基本普通教育为义务教育。

　　葡萄牙宪法第74条规定：任何人都有受教育的权利，保障享有平等机会接受与完成教育之权利。改善教育制度以消除经济，社会与文化不平等的残余。在实施教育政策方面，国家应提供普及、义务、免费基础教育，设立公立学龄前教育体系；保障永久教育，扫除文盲，保障全体公民都有根据自身能力接受高等教育、从事科学研究和艺术创造的机会和权利；逐步开办各级免费教育等等。

　　我国宪法体现了社会主义国家普遍较重视公民受教育权的特点，建国以来的历部宪法都规定了公民的受教育权。1954年宪法第94条规定：中华人民共和国公民有受教育的权利。国家设立并且逐步扩大各种学校和其他文化教育机关，以保证公民享受这种权利。1975年宪法将公民的受教育权、选举权、劳动权等多项权利规定到了一条之中，即第27条，条文相当简单，只有短短的七个字，即有受教育的权利。1978年宪法恢复了1954年宪法的做法，以单独一条规定受教育权。即第57条：公民有受教育的权利。国家逐步增加各种类型的学校和其他文化教育设施，普及教育，以保证公民享受这种权利。国家特别关怀青少年的健康成长。1982年宪法将公民受教育权规定在第46条：中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童、在品德、智力、体质等方面的发展。

　　从世界各国宪法之间的比较以及我国与各国宪法的比较之中，不难看出，各国宪法中，制定得越晚的，对受教育权的规定就越详细，各国宪法对公民受教育权的规定往往比我国宪法的规定要详细，我国现行宪法对公民受教育权的保障性措施基本上未规定，整体而言，我国宪法的规定显得较为苍白和空洞。而且82宪法将54宪法中“国家设立并且逐步扩大各种学校和其他文化教育机关，以保证公民享受这种权利”的规定抹去了，在我国的宪法权利保护机制尚未健全，而其他如教育法等普通法律未被人熟识且效力较低的情况下，公民受教育权的保护实际上就带来了诸多问题。

　　（二）行政法层面上的公民受教育权

　　在各国法律体系当中，行政法是与宪法最为密切的。有学者认为：“宪法是行政法的基础，而行政法则是宪法的实施。行政法是宪法的一部分，并且是宪法的动态部分。没有行政法，宪法每每是一些空洞、僵死的纲领和一般原则，而至少不能全部地见诸实践。反之，没有宪法作为基础，则行政法无从产生，或至多不过是一大堆零乱的细则，而缺乏指导思想。”[11]

　　行政法层面上的公民受教育权可以从两个方面去理解：

　　其一，宪法层面上的公民受教育权的具体化（此处主要以日本和中国为例说明）。

　　如针对日本国宪法第26条，教育基本法等普通法律予以了具体的解释和规定。在该条中，“平等的”，是没有差别的意思。按照受教育所需的能力如学历，健康等有差别是自然的，但教育基本法第3条规定，不得因“人种、信仰、性别、社会身分、经济地位或门第而有所差别。”教育“主要是学校教育的意思，但不限于此，教育基本法第7条规定，也包括所谓社会教育。国民”有受教育的权利“是国家应采取能够实现这些权利的必要措施的意思。教育基本法第7条规定，国家帮助社会教育通过设立图书馆、博物馆、公民馆等设施，利用学校设施及其他适当的方法努力实现其义务。教育基本法第3条第2款规定，国家对有能力但因经济上的原因就学困难者，有采取奖学方法、育英制度等的义务。”受其保护的子女“，是指在其亲权下或在其保护之下的子女而言。从子女角度来看，学校教育法第22条规定，对子女行使亲权者，或没有亲权者时是其监护人有使其子女受教育的义务。义务教育的内容，教育基本法第4条规定为”9年的普通教育“，并且第16条规定，雇佣子女者，不得因其雇佣妨碍子女的义务教育。既然以受教育为义务，应该”免费“是当然的。教育基本法根据这个宗旨在第4条第2款规定，关于国家或地方公共团体设立的学校中的义务教育，不征收学费。[12]日本的教育基本法等普通法律对于日本宪法的配套规定是相当详细具体的，对于日本的公民受教育权的实际保护具有较大的作用。

　　再如我国，除了宪法以外，《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国职业教育法》等法律相应地规定了公民的受教育权。如《中华人民共和国教育法》42条：受教育者享有下列权利：①参加教育教学计划安排的各项活动，使用教育教学设施、设备、图书资料；②按照国家有关规定获得奖学金、贷学金、助学金；③在学业成绩和品行上获得公正评价，完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书；④对学校给予的处分不服向有关部门提供申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼；⑤法律、法规规定的其他权利。《中华人民共和国义务教育法》第6条：凡满六周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定的年限的义务教育。条件不具备的地区，可以推迟到七周岁入学。第10条：国家对接受义务教育的学生免收学费。国家设立助学金，帮助贫困学生就学。《中华人民共和国高等教育法》第9条规定：公民依法享有接受高等教育的权利。国家采取措施，帮助少数民族学生和经济困难的学生接受高等教育。高等学校必须招收符合国家规定的录取标准的残疾学生入学，不得因其残疾而拒绝招收。

　　其二，侧重于调整行政机关与公民的关系，公立学校与学生的关系

　　首先，行政机关与公民的关系。这主要体现在相关的法律条文中。如我国的《教育法》第18条规定：国家实行9年制义务教育制度。各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。第19条规定：各级人民政府、有关行政部门以及企业事业组织应当采取措施，发展并保障公民接受职业学校教育或者各种形式的职业培训。第23条规定：各级人民政府、基层群众组织和企业事业组织应当采取各种措施，开展扫除文盲的教育工作。从这些条文中可以看出，行政机关即政府对于公民享有该项权利负有积极的义务。行政机关与公民基于上述法律发生的纠纷应当适用行政救济。

　　再者，公立学校与学生的关系。公立学校特别是高校是第三部门和公务法人的典型代表。它不以营利为主要的运营目的，而且提供一定的公共服务，从事的是政府和企业“不愿做，做不好，或不常做”的事。同时它又具备一定的行政职能，这些行政职能虽不如行政机关的职权广泛、性质明确，但却已足构成其独特的法律地位。[13]因此，公立学校与学生之间是一种特殊的行政法律关系。如发生纠纷，可以寻求行政救济。

　　（三）民法层面上的公民受教育权

　　宪法与民法的关系是典型的公法与私法的关系。上个世纪90年代，关于包括宪法与民法在内的公、私法的关系有较大的争论。有的学者提出“民法。宪法同位论”，有的学者提出“私法优位论”等等，笔者赞成“私法对于公法具有基础性，公法对于私法具有优位性”的提法。[14]相比宪法与行政法的关系，宪法与民法的关系没有那么“亲近”。但是宪法与民法在社会基础和公民权利等方面有较密切的关系。宪法是人权的保障书，民法也规定了许多公民权利。进入20世纪以来，在国家事务当中，社会组织等扮演着日益突出的角色，教育本来是国家的一项重要职责，随着社会组织的参与，教育行为开始多元化，这使得公民受教育权除了表现在公法层面，在平等主体的私人之间也开始存在。也即公民受教育权除了由宪法和行政法保护之外，在平等主体的私人层面，也可以由民法保护。

　　但宪法上的权利与民法上的权利在立意、保护方式等方面均有很大的不同，同理，宪法层面的公民受教育权与民法层面的也有很大的不同。民法层面的公民受教育权仅仅限于平等主体之间，私立学校与学生的关系，是一种合同、契约关系，适用民法层面上的公民受教育权。

　　综上所述，宪法、行政法、民法三种层面上的公民受教育权相比，宪法层面上的公民受教育权含义最广泛，对权利保护的主旨最明确。对三种层面上的公民受教育权的侵犯，应分别适用宪法救济、行政法救济和民法救济。