宏观调控视野中的政府信息公开制度

[摘 要] 在世界范围内，各国政府由于政治、经济等方面的因素，成为最大的信息所有者和控制者。而作为整体的国家的发展其离不开各种经济实体的单个发展，而这就离不开政府将其所垄断的信息公开，这就是政府信息公开制度。政府信息公开，又可称为政务公开，其目的在于增强政府行为的透明度．从而保障公民的知情权。对处于经济转型期的中国，加快政府信息公开法律制度的建设更是具有极其重要的意义。

[关键词] 政府信息 知情权 主动公开 宏观调控

一，政府信息公开制度实施在我国的必要性。
伴随着人类社会的三次技术革命的进行，人类已从工业文明步入信息文明。而信息社会最为宝贵的资源就是信息，信息如同货币。中国作为世界上最大的发展中国家，已经步入信息社会，信息技术的发展对于我国经济的发展起着更为重要的作用。
第一，政府信息公开是政府宏观调控的必要基础。现代市场经济与传统经济的最大区别在于对信息掌控方面的差异，现代市场经济可以将其定义为一种信息经济，信息在经济体系中扮演着重要的角色。市场经济的发展离不开市场调节与客观价值规律的作用，而市场调节作为一种高效和快速的经济调节模式，其对市场经济的运行会做出灵敏的反应。在市场经济下，信息资源是极其重要的，因此，我们要造就社会机会均等的条件，就要在信息资源的分享上坚持均等性的原则：即不能是有的人可以快速的享受更多的超前的信息资源，而有的人则根本享受不到自己应享受的资源。这就需要通过政府宏观调控措施来加以保障。宏观调控保护的是一种宏观整体的利益，也就是公共利益。[1]这是宏观调控体制的原则，经济民主是经济领域的民主，是管理经济、调节市场运行的一种基本体制，其主旨在于促进多数社会成员织和统一起来，运用公共权力选择他们共同追求的目标以及达到这些目标的方法和手段，它强调宏观调控权利层次配置的完善和内部结构的协调。[2]并通过这种协调以保障信息公平，而只有在信息公开的条件下，才能使人们在信息资源的获取上实现均等。
第二，政府信息公开是我国政府体制改革的客观要求。
近年来，随着我国经济的不断发展，政治体制改革不断的深入。作为政治体制改革的重要组成部分，各种形式的政府公开制度在实践中得到了长足的发展。诸如引入公开招标、公开竞争、公开招考、公开数据、公开配额、公开办事制度与结果等政府信息公开制度。然而，我们必须承认，实践中推行的各种形式的政府公开制度仍然存在着一定的局限，往往具有各自为政的特点，相互之间缺少统一性和协调性。一个部门积累的经验也很难为其他部门所利用，加大了整个制度建设和运作的成本。另外，由于缺少综合协调机构，对于信息时代的信息公开问题缺少整体的规划和部署，各种改革仍然停留在渐进性改革的思路上。最后，对于政府信息公开的实体性规范不够，立法极其滞后于制度的实施，因此在很多程序性的制度实施过程中还处于无法可依的状态。因此，根据改革与发展的需要，总结政务公开实践中的各种经验，通过制定信息公开条例来规范和统一各种形式的政务公开制度，建立合理的政府信息公开体制，保障建立一个透明、公正、公平公信的政府，并以此为基础促使其依法行政，从而进一步来推动我国政治体制改革的进行。
第三，政府信息公开制度是信息社会建设与经济增长的基本保障。
我国作为一个长期的受封建传统影响的国家，政府透明度不足一直是一个比较突出的问题。缺少透明度的结果是政府信息资源难以为社会所利用，造成社会资源的巨大浪费。我国绝大部分的有用信息被政府所掌握，但这些信息大多处于不对外公开状态，严重地制约了经济发展。尤其是随着信息化战略的推进，一些地方和部门借其掌握的信息资源谋取不当利益的现象愈演愈烈，与信息化的发展方向背道而驰。随着信息技术的发展，政府信息资源的开发面临着巨大的机会，同时也产生了许多新的挑战和问题。应该说，如何保障政府信息充分为社会所利用，推动国家信息化，在制度、技术与市场等方面均存在相当大的创新空间。政府信息如同银行货币，只有加速其流动，才能创造巨大的效益。当务之急是首先从认识上明确政府信息资源的战略性地位，通过制定政府信息公开条例为制度创新奠定法律基础。
第四，政府信息公开是信息民主的保障。
信息作为当今社会一种极其重要的资源，保障信息的公正、公平、公开即信息民主是我国经济发展的必要条件。而信息民主作为现代民主的重要组成部分，信息民主包括获得信息权、使用信息权与参与信息权。政府作为社会的管理者，在行政管理过程中，制作、搜集、存储了大量的信息。因为政府信息涉及社会生活的方方面面，与人民生活息息相关，而且数量巨大，可以说政府是最为重要的信息源。而只有公开政府信息，才能满足公众获得信息权、使用信息权和参与信息权的需要。

二，政府信息公开制度之权源分析。
在政府信息公开制度的实施上，我国目前主要采用的是主动公开制度。对于何为主动公开，我国学者从不同的角度进行了论述，有的从主动公开的具体途径和方法上论述。“政府信息的主动公开是指政府主动地在有关的公开出版物上公布政府信息，或者以通告、告示、布告、公告等方式公开政府信息。”[3]有的从行政主体法定义务的角度论述主动公开，即认为“主动公开是指国家行政主体及其工作人员按照法律规定的义务主动将国家行政主体及其工作人员的有关情况登载在有关报纸上、公报上或者国家行政主体及其工作人员主动公开有关情况的一种公开方式。”[4]在政府信息公开法律制度下，政府是否应当向公众提供政府信息，不是由政府的权力决定的，而是由民众的权利决定的。人民主权理论和知情权理论构成了公众获得政府信息的权利的合理性，成为政府信息公开制度的理论基础。从世界各国政府信息公开法律制度的发展概况和趋势来看，政府信息公开的立法趋势是加强政府运作的透明度、扩大信息公开的范围、导入司法审查机制等。政府信息公开制度所保护的是公民的政治权利。政治权利包括反对权，如保护居少数地位群体的权利，举行抗议、游行示威以及让公民了解政府信息和进行政治查询。[5]
同时，实行政府信息公开制度也是保护公民知情权的有效措施。目前学界一般把公民的知情权作为政府信息公开的理论基础。知情权概念来自于英文the right to know，其有两层含义：一为报道活动前提的知情枞，与 “采访自由”几乎同义：一为信息接受者的自由，即收集、选择信息的白由。就广义而言，知情权是指寻求、接受和传递信息情报的自由，包括从官方或非官方获知有关情况的权利，又称为了解权或知悉权；而狭义知情权则仅指知悉官方有关情况的权利。[6]公民的知情权表达了现代社会的成员对公共信息资源的一种普遍利益需求和权利意识，是公民权利体系中的一个重要组成部分。知情权是人民行使一切民主权利的重要前提。没有知情权，公民的选举权和参政权无法实现；知情权是监督政府，防止政府滥用权力的重要手段，能够有效地监督政府不滥用权力的最好办法就是建立以知情权为基础的政府信息公开制度。确认知情权为一项普遍的民主和社会权利，为政府信息公开奠定了基础。

三，我国政府信息公开之现状及其制度构建。
近年来，随着政治体制改革的不断深入，在依法治国、建设法治国家，加强基层民主建设，推动国民经济信息化的时代大背景下，各地和各部门都制定了一些政府信息公开的规定，推动了政府信息公开制度的发展，在一定程度上保证了公民知情权的实现。我国政府信息公开的实践与法律制度虽然有了一定的发展，封闭的政府正在向开放的政府转变，政府机关通过各种方式公开的信息也越来越多。但是在取得一定进展的同时，我们必须承认，我国的政府信息公开制度仍然面临着各种深层次的矛盾与困难，存在着各方面的问题与阻力。然而，我国的政府信息公开才刚刚开始，综合的信息公开的法律制度还没有建立，政府信息公开还存在很多问题。政府信息公开的范围不确定、政府信息公开没有明确的程序、没有监督机制和救济手段、没有规定不公开信息的法律责任等问题。针对我国政府信息公开的现状，我国政府信息公开制度的建设应从以下几方面入手：
1，促进和完善政府信息公开制度的立法工作。政府信息公开法律制度是通过法律确立的，其既有宪法、信息公开法及其他相关法律关于政府信息公开的法律规定构成。其中宪法是政府信息公开法律制度的基础，而信息公开法是政府信息公开的专项法律，其他法律是配套性法律。法律制度建设的发展与完善应当是立法、执法和司法统一协调运作的结果。在目前我国还没有信息供开发的情况下，当务之急是制定信息供开发和数据保护法，修改保密法等法律。
2，完善政府信息公开制度的公开形式和手段。在信息公开的方式上，建立健全政府公报制度，包括国务院部门公报、地方人民政府公报。在继续办好国务院公报的基础上，国务院各部门作为部门权限的行政机关，其领导方式主要是宏观上的领导，而非具体办案，主要是通过制定政策、发布具有普遍约束力的决定、命令等方式行使职权，因此应当健全部门公报制度，并通过政府公报公布规章的标准文本、公布规章的制定、修改、解释及其他规范性文件，并定期编制索引。
3，加大对政府信息公开问题的宣传工作。充分利用因特网，实现政府信息公开政府和公民都必须认识到，引入政府信息公开制度，是市场经济发展、法治政府建设的内在需要，必须从制度和观念上进行深刻的变革。废止各类不适应市场经济和信息社会要求的陈旧观念和规定，打破各种阻碍政府信息自由流动的障碍，保障公民的知情权。充分利用现代媒体特别是因特网发布政府信息，保证信息公布的准确性、全面性、及时性和权威性，促进政府网上工程向纵深发展。
4，加强政府信息公开的程序保障，建立切实可行的救济制度。没有一定的程序保障措施，政府信息公开将流于形式。笔者认为，可以参照其它国家的成功经验，制定一些切合我国实际的程序保障措施，如编制政府信息登记簿、设立首席信息官、明确政府信息资源部门的责任等。[7] 同样，救济制度也是信息公开法的一个关键性制度安排，它可以启动公众对政府机关信息公开的监督程序。缺乏相应的救济制度，政府信息公开就不能得到有效的实施，公民的权利也难以得到保障。

四，结语
我国国民经济的持续、稳定、协调增长，有赖于科学合理且完备的法律体系加以保障。宏观调控是政府从社会公共利益出发，实现宏观经济变量的基本平衡和经济结构的优化，引导国民经济持续、健康、协调发展，对国民经济所进行的总体调节和控制。[8]加强政府信息公开作为我国政府实施宏观调控的重要制度基础，对我国政治体制改革起着极其重要的作用。对于政府信息，通过国家的宏观调控，实现重大经济结构的优化，经济持续、稳定、协调的增长[9]从而，为我国和谐社会建设奠定坚实的物质基础。

参考文献：
[1]吕忠梅 《经济法的法学与法经济学分析》，中国检察出版社，1998年版
[2]王全兴 《经济法基础理论专题研究》，中国检察出版社，2003年版
[3] 应松年 陈天本《政府信息公开法律制度研究》，国家行政学院学报2002年4期
[4] 皮纯协 刘飞宇《论我国行政公开制度的现状及其走向》，《法学杂志》2002年第1期
[5]韩大元 《比较宪法学》，高等教育出版社，2003年版
[6]加快政府信息公开步伐，促进中国社会信息化进程——国民经济信息化与政府信息公开研讨会纪实，法制日报2000-8~20
[7]周汉华 《起草政府信息公开条例的基本考虑》，法学研究，2002年版
[8]王全兴《宏观调控法论纲》，首都师范大学学报，2002年第3期
[9]刘大洪 《法经济学视野中的经济法研究》，中国法院出版社，2003年版