试析我国宪法修改提案程序的完善

　　论文摘要 宪法修改提案是启动修宪程序的第一阶段，涉及提案主体资格、提案程序具体运作等理论与实践问题。现行宪法对宪法修正议案的提出作了较为明确的规范，但是相关条文仍需推敲。本文针对宪法文本中不周全之处和修宪实践中显露的问题，提出了完善宪法修改提案程序的一些浅显的看法。

　　论文关键词 宪法 提案 完善

　　程序是法治的核心，是法治从法律形态到现实形态的必不可少的环节。宪法修改程序是有权机关对宪法文本的某些条款、语词或结构予以变动、补充或删除所必须遵循的步骤和方式。宪法修改程序能够将不恰当的修正案在提议阶段就否定掉，从而起到过滤作用，避免了立法资源的浪费。
　　现行宪法仅在第64条对宪法修改的问题做了简单的综合规定，结合整部宪法来看，有关修宪程序的规定已经明显滞后于实体方面的。所以修宪程序亟待进一步完善。
　　不管哪个国家宪法修改都包括提案、审议、表决、公布四个步骤。提案是必经的开始阶段程序。所有的宪法修改必须由有权提议的机关提出修改议案才能启动，否则修改宪法只能是空谈。所以宪法提案对于修改宪法的整个过程至关重要，完善宪法修改提案程序具有极大的现实意义。笔者在下文中尝试着对现行宪法文本的不周全之处和修宪实践中表现出来的一些问题简要分析，并提出自己的一些浅显看法。

　　一、咬文嚼字——对“提议”一词的斟酌

　　宪法文本在第64条中使用了“提议”一词，经过反复推敲，笔者认为这一提法欠妥。
　　其实“提议”一词并不是一个严谨的法律概念，因为在民主的国家任何公民有言论自由，有参与民主管理国家事务的自由。所以任何组织、机关或公民都可以提议修改宪法，但是他们的提议没有直接有效的法律约束力，因为非有权机关（非法定提议机关）没有宪法提议权，提议的主体并不要求是法定的。所以非有权机关的“提议”与提出正式的宪法修正案并不是一回事，宪法修正案议案只能由特定的主体按照法定程序和方式提出。应当将“提议”改为“提出”，使之在法律概念上更为准确。

　　二、比较分析——对提案权主体资格设置的一些看法

　　结合世界各国宪法规定，有权提出修宪案的主体有立法机关、一定数量的立法机关成员、最高国家权力机关的常设机关、国家元首、行政机关、一定数量的公民、地方立法机关、地方行政机关、修宪会议、最高法院和宪法法院等11种之多。很多国家宪法同时赋予几个主体修改宪法的提案权。值得特别注意的是，
　　上世纪90年代以来各国新修订的宪法都有一个明显的改进：那就是接赋予公民修改宪法直接提议权，这是这些国家民主进步在修改宪法中的重要体现。不过直到现在大多数国家主流的修改宪法提议权力机关还是议会、地方议会、一定数量的议员、国家元首、一定数量的公民。
　　1.代表机关或代表。这是最普遍的修宪提议权力主题。如美国联邦宪法第5条规定，国会两院议员2/3的多数或者2/3的州议会可以提出宪法修正案；日本宪法第96条第1款规定，本宪法的修改，必须经各议院2/3以上的全体议员赞成，由国会提议；
　　2.其他国家机关，即由行政机关、国王或总统行使修宪提案权。如法国宪法第89条规定，修改宪法的倡议权同时属于共和国总统和议会成员，共和国总统依照总理的建议案行使此项倡议权。
　　3.公民。如瑞士宪法第121条规定，除国会两院有此项权利外，瑞士公民亦享有人民创议权，有5万以上的公民联署即可提案修改宪法。
　　相比之下，我国宪法规定的提案权力主体比较单一。只赋予全国人大常务委员会和1/5以上的全国人民代表有权提议修改宪法。并没有明确赋予其他国家机关、社会团体和个人修宪动议权，民主性不够、代表性不强v，难以充分了解和客观反映社会各阶层的修宪意愿。鉴于此，在时机成熟时应当对修宪提案主体进行适当扩充，增加国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院等作为宪法修改提案主体；也可以比照法律案的提案主体，规定一定数量的代表团可提出修宪案。将来条件成熟时也可以考虑一定能够数量的公民有权提出修宪案，当然对此应设定一些程序性条件。这样规定可以反映出不同的修宪意愿，更充分的体现出修改宪法的民主性，也更复合客观实际。

　　三、实践检验——对提案权实际行使的审视

　　从我国宪法修改的实践来看，由1/5以上全国人大代表行使提案权在实践中缺乏可操作性，实际行使提案权的主要是全国人大常委会。
　　尽管“五分之一”从表面上看只是一个小数字，但来自全国各地的人大代表总计近3000人，这些代表是跨地区、按行业组合的，有的甚至既不是按地区也不是按行业而是完全自由组合的，在短短十几天的时间内，要求600余名全国人大代表一致同意联名提出宪法修改案难度比较大。但随着我国社会的发展，人大代表参政议政意识和能力的提高，在以后的修宪实践中采用该程序的可能性会逐渐增加vi。针对人大代表修宪提案权难以行使的问题，建议通过适当放宽修宪人数的限制或者明确规定一定数量的代表团可以提出宪法修改议案来解决。
　　对于实行集体负责制的全国人大常委会而言，则只需以少数服从多数的表决方式形成最后决定，就可以提出修宪案。较之全国人民代表大会，由全国人大常委会提出修宪议案的确容易得多。就实践来看由全国人大常委会提出的议案确实比全国人大多。全国人大常委会作为主要提案机关将会持续很长时间，因此完善全国人大常委会的修宪提案程序有非常重大的现实意义。而完善全国人大常委会提案程序的核心问题则是：全国人大常委会如何正确、科学的对待通过各种渠道提出来的各种修宪建议。各种修宪建议肯定能反映不同程度的民意，但是因提出主体不同有必然会良莠不齐。笔者认为首先全国人大常委会应拓宽渠道，从分广泛地收集民意。其次是用各种手段客观科学的整理分析各种提议。下来对于确实符合实际的比较好的提议进行调查研究并广泛征求各种意见。在以上基础上再行起草宪法修改草案讨论稿。通过一定途径将讨论稿交全民讨论，根据讨论意见再次修改完善草案，最终将充分修改后的草案提交全国人民代表大会审议。

　
  　四、理性思考——对具体提案程序的设想

　　现行的宪法修改提议程序和其他法律议案并没有明确区分开来。作为宪法修该提案权的主要行使者全国人大常委会又同时可以提出其他法律议案。现行宪法并未在程序上将宪法修改提案和其他议案的提案作必要的区分。
　　考察世界各国的修宪实践，大约有30多个国家都规定了一道先决程序。这道先决程序就是确定宪法修改必要性的程序，它不是具体决定宪法应该如何修改，而是决定宪法究竟是否应该修改。这道程序不仅能体现出修改宪法的严肃性也能减少决议机关的“麻烦”。希腊宪法第110条规定，修改宪法的提案，必须至少有50名议员的联合提出，经议会再建议不得少于一个月的两次表决中均以全体议员的五分之三多数票通过决议批准，该项决议确定需要修改的条款。
　　我国修宪实践中中共中央可以提出修改宪法的建议案，从法律上来讲这仅仅是一种建议，而非宪法修改必经的前置程序，而且这种建议并非针对修改宪法的必要性和可行性而往往是提出具体的修改内容。所以与其他国家的修宪先决程序并不同。
　　笔者认为，作为宪法修改议案的提出理应比普通法律议案更为严格。我们有必要参考其他国家做法设置一道修宪先决程序。该程序可以由全国人大常委会来完成。但必须另行明确规定。在后面的修宪程序中可以结合实际情况设置相应的公告与说明程序使全体公民有更多的机会了解修宪活动，提出自己对宪法修改的看法；也可以要求提出宪法修改议案的法定人数明显高于普通法律议案的提出主体，以此增加提案的难度，从而进一步调动民主的力量，增强宪法修改的严肃性、民主性。如此，民意的表达恰能起到监督、过滤的作用，有利于更广泛地发扬民主，使宪法修改充分反映民意的要求。

　　结语：抛砖引玉——期待思维碰撞的火花

　　在所有法律中宪法是最具有稳定性的，这种稳定性并非完全不变。社会发展变化必然要求通过适当的修改宪法来解决宪法自身稳定与社会现实适应性的矛盾。顺应民主发展的潮流扩充修宪提案主体，不断在实践中完善修宪程序特别是完善全国人大常委会的修宪提案程序，促进我国民主法治进一步发展。笔者以的有限知识，结合我国宪法修改的实践，提出了自己对我国宪法修改提案程序的浅显认识及其完善的粗陋建议，由于知识的欠缺，仅涉及宪法修改的冰山一角，希望能够抛砖引玉，得以分享众多仁人志士的高见，共同致力于我国宪法修改程序的健全完善。