试论美国解释性行政法规研究

　　论文摘要 1946年的《联邦行政程序法》是美国联邦第一次统一规定行政程序的法律。其中关于解释性行政法规的性质以及制定程序等问题也给出了相应的条款。解释性行政法规在行政规制中具有积极的意义和较强的能动性，但是在依法行政原则的要求之下其法制化、规范化却是亟待解决的问题。本文将以解释性行政法规为研究对象，探索对于我国行政法规的性质甄别及法规制定程序的借鉴意义。

　　论文关键词 解释性行政法规概念 制定程序 规范化

　　《联邦行政程序法》中以制定法规的权力和法规所产生的效果为标准将法规划分为立法性行政法规和解释性行政法规。在美国典型三权分立的政体之下，立法权完全当然地归国会所有，行政机关的行政立法属于经国会授权的委任立法。但这种委任立法并不适用于所有的行政法规的制定，解释性的行政法规的制定不需经过国会的授权，同时其效力也不能等同于立法性行政法规，不具有普遍的约束力。但是，在如今行政事务繁杂的当今社会，解释性行政法规制定程序简便，制定的科学性强，不具有对行政相对人普遍的拘束力等特征，也使得解释性行政法规具有规范化和进一步发展的空间。

　　一、美国解释性行政法规的概念和制定程序

　　《联邦行政程序法》551接第4款规定：法规是指行政机关为了执行、解释或者规定法律或政策，或者为了规定机关的组织、程序或活动的规则而颁布的具有普遍适用性或特殊适用性而且对未来有拘束力的文件的全部或一部份；包括批准或规定未来的收费标准、工资、法人体制或财政体制及其改革、价格、设施、器具、服务或津贴在内；也包括批准或规定各种估价、成本费用、记账方式、以及与上述事项有关的活动在内豍。这个法规的概念将立法性法规和解释性法规都包含在内，阐述了法规只适用于将来发生效力的这一关键性特征。但是，解释性法规同立法性法规存在着本质的区别：
　　（一）解释性行政法规的概念
　　解释性法规（interpretativerules）也称为解释性规章。应松年先生在其书中认为，解释性行政法规是行政机关对有关的行政政策所做的一般性说明，只适用于政府的雇员，对行政过程中的相对一方没有拘束力豎。龚祥瑞先生认为，解释性行政法规对授权法中的用语做出解释，对其所列的项目或指标作出补充，或对法定标准做出详尽说明的行政规程。如毒品管理规程以及根据动物病害虫管制法颁布的规程，均属此类。凡此类法规都没有立法性质，如机关内部的管理文官的规章制度，政府部门的政策声明和实施办法，以及法规汇编、工作手册、业务法典等豏。上述关于解释性行政法规的定义都存在一些偏颇，首先，现代意义上的解释性行政法规并非只适用于政府雇员，它的范围并非仅仅限于行政机关内部的行政规章，它同样可以作用于行政相对人，并对其产生影响；另外，对于解释性行政行为的本质特征并未加以说明。我们应对解释性行政法规有如下的认识：
　　基于上述对“法规”概念的解释，我们首先应当明确，解释性行政法规属于法规的一种，因此，解释性行政法规的目的在于执行或规定将来的法律或政策，而不是评价某人过去的行为。所以，解释性行政法规对于行政相对人来说，同样具有普遍的约束力和指导其行政活动的意义，不能忽视其“法规”的首要特征。其次，解释性行政法规不是基于法律授权制定的，它产生于行政分支的行政权力在扩张的过程中而衍生出的立法行为。美国的政体是三种权力界限划分明确的“三权分立”，解释性行政法规因此而区别于立法性行政法规，它不需要立法分支的国会通过委任来实现法规的制定。因此，解释性行政法规的制定过程更为简便，简便，更具有专业性。再次，由于制定法规的权力来源不同，解释性行政法规的效力也不同于立法性法规，这种法规不基于立法权产生因而不具有和法律相同的效力。但是不能因此完全否定解释性行政法规的的拘束力，认为其完全没有法律效果。在法院同意接受解释性行政法规时，法院可以给与它们权威豐。法院接受解释性行政法规的程度，取决于法规的质量，这种法规对法院只有说服力而没有绝对的拘束力。但是法院对于行政机关的解释性法规，一般能够尊重。因为这些解释性行政法规通常是行政机关凭借其专业知识和长期经验所做出的。特别是行政机关的解释前后一致，经历过较长的时间，或者在制定法律当时所制定的解释性法规，更能得到法院的尊重。但是，当事人对行政机关的解释性法规不服，在其权益受到侵害时，可以请求法院撤销行政机关的决定。因为，法院对于解释性行政法规的尊重与认同并不是基于解释性行政法规所固有的拘束力，在法院有充分的理由认为行政机关的解释性法规不合理时，可由法院的解释代替行政机关的解释。行政机关对于自己制定的解释性行政法规可以变更，但必须有充分的理由。行政机关任意不遵守自己制定的解释性行政法规，侵害了当事人的合法权益时，法院可以撤销其行为。解释性行政法规不具有立法性法规的绝对约束效力，因此更具有灵活性和可变更性，同时，保留出司法权的最终裁判权，为当事人提供了更多的保障。
　　由此可以认为美国行政法中的解释性行政法规具有一般行政法规的基本特征，但它不基于委任立法而产生，不具有法律和一般立法性法规的效力，但仍然对于当事人的行政活动产生普遍的影响。
　　（二）解释性行政法规的制定程序
　　1946年的《联邦行政程序法》规定了美国联邦政府制定法规的程序，主要分为：非正式程序，正式程序和例外程序。美国联邦的绝大部分法规是根据行政程序法的第553节所规定的非正式程序制定的豑。这个程序包括通告、评论、最终法规的公布以及生效日期几个环节，其中最主要的是通告和评论这两个环节。正式程序是指法规的制定过程必须适用行政程序法第556条和第557条审判型的听证和裁决程序，是一个司法化的行政程序。区别于以上两种法规制定程序，解释性行政法规的制定适用于联邦行政程序法中规定的第三种例外程序。即解释性行政法规的制定不需要经过通告，评论，法规公布，生效日期等非正式程序的环节，同样不需要经过正式程序的审判式听证环节。
　　解释性行政法规不影响私人的权利和义务，在其制定的过程中没有公民参与的必要。而且在行政机关领导对其下属执法人员说明法律和政策的意义时，如果也要采取通告和评论的程序，必然导致行政机关因此而不制定解释性行政法规，妨碍行政效率。
　　例外程序又可以成为自由裁量程序，规定于《联邦行政程序法》第553节第2款，行政机关在制定解释性行政法规的时候，可以免除非正式程序所要求的环节，而采取行政机关认为适当的程序。例外程序给予了行政机关在制定解释性行政法规方面的更大的自由裁量权，但是解释性行政法规的制定必须遵循法规制定的一般原则。首先，解释性行政法规的制定应出于对授权法律法规的解释说明目的，不能独立与现行法律法规而存在。其次，解释性行政法规不能违反宪法和法律的规定。另外，解释性行政法规的内容必须合理，合理行使自由裁量权，全面客观地考虑制定的内容以及对不特定当事人可能造成的影响。最后，解释性行政法规的制定仍要以程序为重，在必要时，应采取非正式程序制定相关解释性法规。

　　二、美国解释性行政法规的意义

　　解释性行政法规区别于立法性行政法规而存在有其独特的意义。解释性行政法规的制定无需国会授权，效力不具有对于当事人绝对的约束，制定程序遵循例外程序，这些特征使得解释性行政法规在行政规制中产生了积极的功效。
　　（一）完善法律法规
　　行政机关在执行法律时，必须对法律进行解释。如果这种解释不限于只适用于某一特定案件，而是对其他相同的案件或以后发生的相同的案件也适用时，就可以制定解释性的行政法规。在美国，解释性行政法规不限于解释法律的意义，还包括行政机关在没有法律授权时所做出的其他规定。这种情况出现在行政机关执行法律时，遇到某些问题必须回答，而这种回答在法律中找不到指示，法律也没有授予行政机关作出补充规定的权力，行政机关在这种情况下做出的规定是解释性行政法规。解释性行政法规对法律、法规以及政策作出解释，发挥出行政法规对于行政规制的积极的能动作用。完善法律法规，补充法律法规的遗漏，便于当事人理解法律法规政策，对于条款、项目、标准有更清楚的认识，便于行政活动的展开。是行政公开的一种重要形式。

　　（二）行政立法权的自我限制
　　解释性行政法规来源于行政机关的自行立法活动，因此不具有与法律法规相同的法律效力。这一特征就保障了解释性行政法规在发挥行政权力积极能动性的同时，不会放任行政权力对立法权力的无限扩张。因为解释性行政法规不涉及当事人的权利义务，对当事人不具有强制力，在解释性法规侵害到当事人的合法权益时，此解释性法规可以不被采纳。这样使得解释性行政法规在一种相对独立的位置，作为一种专业的、科学的解释和标准类规范存在于行政主体和当事人之间，为当事人从事行政活动提供更详尽的规则，同时在行政实践的过程中缺乏合法合理性的解释性法规可以被立刻排除在法规适用之外或将其替除更新，以规制行政机关的行政立法权，维护行政相对人的合法权益。
　　（三）制定解释性法规程序便捷，提高行政效率
　　美国行政法上的绝大部分立法性法规之所以必须经过告知与评论等非正式程序，其主要目的在于通过程序提升立法性行政法规的质量的和公众参与的程度以及行政机关的政治责任。然而，非正式程序要求会耗费行政机关较高的成本与时间，有时可能导致法规迟延甚至法规不作为，因此，美国许多行政机关从有效实现行政规制的角度来选择颁布立法性行政法规或解释性行政法规。对于一些需要有强制性效力的规定，行政机关选择制定立法性法规；对于细节性的规定则由解释性法规来实现。由于解释性法规主要在于解释法律或立法性法规中已经规定的权利或义务，而非创立新的权利或义务，因此在制定解释性行政法规时，行政机关并不需要国会的授权。同时，解释性行政法规在制定程序方面的要求也不高，这正是解释性行政法规的意义所在。它可以减少因适用告知与评论程序而带来的繁琐，如美国得克萨斯州行政机关仅2001年就颁布了约17927项非立法性规则。如果适用通常的告知与评论程序来制定这么多规则，显然耗时和费力。在实践中，特别是一些承担风险规制的机关如环境保护管理局、食品与药品管理局通过颁布大量的解释性行政法规，切实提高了行政规制的能动性与质量豒。我们可以看出，解释性行政法规的内容灵活，制定程序简便，是丰富依法行政内涵的重要手段。
　　（四）运用灵活，更加能够适应社会变化
　　解释性行政法规在适用过程中的不合法不合理内容可以不被采纳，促进了解释性行政法规的的更新，向科学化合理化的方向发展。解释性行政法规的的效力特征及其适用方式更加适应当今社会的快速变化，行政事务的日益增多。由于社会生活的各方面在实际地发生着变化，然而法律与法规更需要稳定性的特征，这时，解释性行政法规的作用日益凸显。解释性行政法规可以针对社会发展变化的实际需求对法律法规作出新的解释，制定新的标准，制定新项目废除旧项目，使法律法规出于相对的动态变化发展之中，同时可以快速去除不适应发展要求的旧规则，保障行政活动的公平与效率。

　　三、美国解释性行政法规的规范化和发展

　　解释性行政法规大量存在，其规范化法治化的要求也是发展的题中之义。目前来看仍然存在如下的问题：解释性行政法规与立法性行政法规缺乏明确的划分标准；解释行政法规受到法院采纳的条件不明确，《联邦行政程序法》没有指明法院应该如何处理这些法规，而且对于法院是尊重还是忽视这些解释性行政法规以及给予行政机关的说明力多少权重，均未置可否；司法审查角度看，《联邦行政程序法》第706节有关司法审查的条款，告知了法院如何处理法律问题，但由于行政机关在其被授权的特定领域内往往比法院更为专业，因此法院在处理解释性行政法规的问题上总是摇摆不定，缺乏判断其合理性的必要依据；从程序角度看，解释性行政法规制定适用例外程序，但例外程序的适用没有明确的范围及适用条件，容易导致例外程序的滥用，忽视了公众对于行政法规制定的参与权。针对以上问题，解释性行政法规需要明确的立法。
　　首先，应明确区分解释性行政法规与立法性行政法规，这种区分应该慎重考虑，但凡涉及到公民权利义务的法规的制定都应区别于解释性行政法规，防止公民参与度的缺失造成政策失去公平。但是运用解释性行政法规仍然必将成为积极行政实现的重要途径。
　　其次，解释性行政法规必须是由行政机关颁布而非个人意志的体现，并且必须公之于众。作为获得司法机关尊重的条件，这种解释性法规必须在联邦登记上公布或者以其他的方式让公众知晓并可以获取。如果行政机关能够合理地解释自己的决定，并且前后的解释相一致，那么法院就不应拒绝行政机关这种合理和公平的解释，而尊重其专业性。
　　再次，解释性行政法规在原则上不具有溯及力，并且新的解释优先于旧的解释，当行政机关溯及性地适用解释性行政法规而引发不适当的困难时，审查法院必须阻止行政机关的行为。同时，只要行政机关改变立场的行为没有不适当地侵犯到溯及性的利益，也没有与规制条款所体现的意图不一致，法院就没有必要过多地关注行政机关的立场是否前后一致。对于解释性行政法规的司法审查更具有相对的灵活性，应对不合理的解释性法规鱼以及实地变更和更新。
　　最后，解释性行政法规的制定适用例外程序，不需经过告知和评论程序，这是基于其法规性质和行政效率要求考虑的。但是，例外程序不能被滥用，解释性行政法规涉及到当事人的权利义务时，或者法规的制定可能给当事人带来不利影响时，其制定程序仍然应适用非正当程序，保证公民的参与权。

　　四、美国解释性行政法规对于我国行政法规的借鉴

　　美国行政法中的解释性行政法规对于我国的行政法治发展具有一定的借鉴意义。
　　第一，我国的行政法体系划分行政法规、规章与行政规范性文件时通常以制定主体为标准，制定主体级别越高的行政规范性文件，所具有的法律效力越高。这样的划分标准忽视了行政法规的不同作用而应具备的相应拘束力，单纯按照级别区分效力，是缺乏实践意义的。许多以解释基准、裁量基准等形式出现的行政规范性文件也具有对行政相对人的法律效力且渗透于行政规制的所有领域，这使得行政立法行为和解释行为难以区分。同时，有些级别较低的行政机关制定的行政规范性文件也发挥着重要的作用，而且多数还涉及公民的权利和义务，但这些法规却缺乏立法性法规应有的普遍的效力位阶。例如，国家“馒头标准”对于行政相对人来说仅仅是只做馒头的参考标准，但没有解释性行政法规的划分，使得这样一个参考标准变为具有强制力的立法性法规，实在缺乏实际的意义；而地区性的环境保护法规却成为管得了河上游管不了河下游的空洞文件。
　　我国的行政法制体系应当明确区分出解释性的行政法规，其效力和制定程序独立于立法性行政法规的固有体系将这种法规的横向划分与“央地”的纵向划分相结合，每一级别的法规制定主体所指定的立法性法规都有与之相配套的解释性法规独立存在，这使得行政规制的范围和对象更加明确，实现依法行政的重要内容。
　　第二，解释性行政法规的建立能够提升法规的专业性，科学性。其内容和制定程序体现了行政机关长久以来的行政经验，对于法律法规的解释和标准的制定，能够提升行政机关的行政效能，为行政相对人的行政活动提供参考与指导。
　　第三，解释性行政法规的建立可以防止行政权力的扩张和行政自由裁量权的滥用。行政机关的立法行为应有自我拘束，增加解释性行政法规就是提升行政机关对于向立法权扩张问题上的自我约束。解释性行政法规是解释现有法律法规不创设新的权利义务，不具有绝对强制力。在我国，将更多解释性，标准性的行政立法归于解释性法规之下，无疑是对行政立法主体的限制。此外，行政机关可以将许多执行层面的内容成文化、公开化。这不仅有利于公众了解行政运作的具体情况，而且有利于行政机关宣示未来的政策倾向，从而确保政策的稳定性。另外，解释性行政法规作为解释与标准应接受法院的审查，做出及时的修改和变更，以其灵活性适应行政作用下的环境的变化。