简论地方政府合作困境的探讨

　　论文摘要 区域经济发展的重视程度在我国明显提升，中央下发了一系列指导规划，执行过程中地方政府重要性不言而喻。对地方政府合作的探讨，对实践区域经济发展政策，消除区域经济差异，改善区域循环发展有着较大的帮助。但是在实际合作中却又存在着很多问题需要克服和解决。因此，如何合理的协调、促进地方政府在区域发展中的合作成为了当今行政管理领域研究值得探讨的地方。

　　论文关键词 地方政府 政府合作 利益

　　随着经济的不断发展，不同地区的竞争也从不同侧面表现了出来。为了更好的利用资源，中央和地方都在积极的促进地方区域合作。从90年代末期开始，我国陆续出台了包括珠江三角洲、长江三角洲、包括陕西、甘肃两省部分地区的关中-天水经济区、鄱阳湖生态经济区等10多部区域规划和文件。我们发现在这一过程中，地方政府的作用不容忽视。

　　一、地方政府合作在区域发展中的现状

　　地方政府在区域经济发展中的实际案例有很多，本文举例两个典型区域作对比分析，从经济发达区域的地方政府合作和不发达地区地方政府合作做比较，分析我国地方政府合作的具体问题。
　　（一）“西咸一体化”发展中的政府合作
　　有别于国内发展时间较长的区域发展（如长三角，珠三角地区），西咸一体化由于地方经济等诸多因素的限制，虽然存在一定的局限，但是仍然取得了一定的成果。
　　早在2002年12月，西安与咸阳即开始着手区域政府的合作关系的建设。通过《西咸经济一体化协议书》协议书确定的内容，两市组建了西咸经济一体化办公室，并明确了发展的目标和方向，于2004年末由两市政府共同批准实施了建设方案。主要围绕着以下若干个方面展开：（1）在城市布局构建方面：考虑到与咸阳规划的对接，在西安轨道建设方面为咸阳预留了固定衔接出口，并且在涉及两市的渭河共同治理工程做出了一系列的合作？（2）在两市道路整合方面：西安与咸阳交通部门共同交通网合作协议书，对接两市的17条国省县乡公路，编制完成了交通同网公路建设规划。在客运方面，顺利开通了咸阳至西安咸阳至临潼，咸阳至长安以及沟通了正阳和西京医院的客运道路。
　　（二）长三角区域发展中的政府合作
　　在2002年5月结束的第二次江浙沪经济合作与发展座谈会上通过了区域经济合作的原则和计划，从此来开了长三角区域地方政府合作的序幕。从20世纪80年代的“国务院上海经济规划办公室”，到90年代后期的“长三角城市经济协调会”，直到后来启动的“二省一市省市长联席会议制度”，再到2010年3月28日，沪、苏、浙人民政府和中国人民银行在上海签署“共同推进长三角地区金融服务一体化发展合作备忘录”。2012年苏浙沪三地20多位市（区）长们26日在江苏无锡共同签署《长三角市（区）长无锡宣言》，这是该区域在现代服务业领域推进一体化进程的首份合作宣言。历时二十多年探索，长三角区域整合的力量初步形成了从中央政府——地方政府——市场驱动的发展路径。地方政府特别是地方高层领导在区域合作问题上达成共识之后，长三角区域地方政府之间的合作将会进入实质性阶段。
　　从以上的实际情况来看，不论是我国经济发展不同进展的地区，地方政府的合作都有现实可行的意义。但是通过比较发现，不同区域还是展现了一定的区域特点。经济发达地区的政府合作主要是趋向于市场导向机制，更多的体现在了区域整合的基础上政府合作关系的构建，而经济落后地区的政府合作更多的体现在了行政层级的指导关系上，通过行政手段促使地方政府合作的形成，有较强的执行性。

　　二、区域发展中地方政府合作困难的表现

　　从前文的论述来看，由于这些合作往往处在一个适应的阶段，尚未形成完善的机制体系。为了更好的形成合作前景，更深入的探讨就显得比较重要。
　　（一）区域基础设施重复建设
　　基础性设施建设有着较强的特殊性，存在着公共物品溢出效应，有着资金、时间、公益等多方面的特点。但是由于基础建设的强大政绩拉动力，地方政府短期利益的追求，使得基础设施建设往往欠缺完善考虑。进而导致了许多地方政府在基础设施建设上同构性增强，如飞机场、港务港口等大型公共基础设施建设重复率很高。观察长三角城市群，有地级市港口大约有13-15个有重复建设现象存在，而南京所辖的长江领域，估计将建成万吨级以上泊位将大概有100个左右。密度之大，超过了航道的运载消化能力，而进行建设的各个地方政府纷纷将自己的所认为的经济腹地计算相应的货源，载货和卸货量都有很多重复性计算，以至建成后货源不足，有的港口利用率仅50%。
　　（二）部分地方政府合作观念滞后
　　观念是合作的现行条件，但仍然有一部分地区地方政府循规蹈矩的执行陈旧的行政思想。一方面，有的地方政府发展完全围绕着上级政府为中心，而没有从自身能力出发改善当地情况。某些欠发达地区，由于经济落后，工作的重心是争取扶植计划，而不是改善当地合作环境，明显缺乏主动合作精神。一般来讲，财政补贴和政策的扶持是一种政策工具，而不是地方政府堂而皇之保持落后的理由。这样的依赖只会导致地方政府失去自我发展合作的主观能动性。
　　地方政府合作观念扭曲的另一个表现是地方保护主义。地方政府从实际利益出发，往往对本地区的企业、产品等相关事物进行了“保护”。从表面上来看，这种做法对保障企业经济效益和财政的上缴有一定的益处，但是从长远看，地方保护主义实际上会深化区域内其他政府的不信任度，更为重要的是使得企业丧失了应有的竞争活力。导致的区域分割反而对地区经济长远发展造成影响，对国民经济的整体和谐发展的危害很大。

　　三、地方政府合作困难的理论分析
　　（一）利用博弈理论对政府合作的分析
　　利用博弈的方法来研究我国政府合作的问题已经有了较多的研究。如果单从数学的方法论意义而言，博弈理论是有局限的，一个根本原因在于数学的建模无法完全模拟人的行为。但是也为我们提供了分析该问题的一个基本的方法与途径。从目前的基本结论而言，不论是双方的还是多方的博弈，如果博弈的次数符合n大于1，那么合作是个合理的解决方案。
　　地方政府合作成功要建立在博弈双方或者多方的统一协调上，也就是说双方要在博弈过程之中有着绝对的信任，对于政府发展而言，这不是一个政策自上到下的指令，而是一个商议的约定。所以客观约束性就存在着一定的质疑，任何一方政府如果存有私心，从公共合作的领域搭便车，那么合作效果作用大降。如果合作的博弈中不存在着最优解，博弈过程中的单一政府可能选择单独从事建设，但是由于政府建设主要集中体现在公共物品或者服务的提供方面，所以必然存在着溢出效应，对于地方政府的长期发展有着不利影响，没有建设的地方政府反而可以坐享其成。所以在双方博弈的过程之中，由于存在着揣测对方选择的顾虑，地方政府的合作往往形成了貌合神离的态势，这个问题尤其在公共区域环境治理中表现得尤其明显。区域经济一体化形成的必要条件是合作各方之间的经济互补性，而充分条件是合作各方能够通过有效磋商，协调彼此之间的利益分配并最终达成有约束力的利益分配协议，约束彼此的经济行为。在这些条件满足的情况下，合作才有现实意义。
　　所以通过博弈的分析，我们可以发现，在地方政府合作的过程中，虽然合作是最优的解决方案，但是在实际合作过程中，往往存在着很多限制：（1）双方政府对合作问题的沟通有着信息不对称的特征。（2）在公共建设领域的博弈，搭便车是个阻碍。（3）双方合作必须有共同的利益基础，并且这个在这个利益基础上合作达成了共识。
　　（二）利益集团理论对地方政府合作的分析
　　利益集团的理论来源于政治学。主要指的是有享有共同利益或者共同态度的公民个人和组织所构成的、通常是正式组织起来并将集体资源投入政治行动的集合体，是立于政府或政党之外，并试图影响公共政策的组织。利益集团是通过集体行动的力量，来影响政府决策的过程进而达到所追求的目标。但和一般的寻租或者谋求私利不同，虽然形式没有正义支持，却是通过合法的途径达到了目的。我国的政体由于和西方存在着一定的差异，所以利益集团的在中国也有着不同的表现。我国目前对利益集团的划分比较粗泛，主要是以社会阶层或者既得利益者为特点进行概述。这里选取的视角主要是影响地方政府合作的利益集团为研究对象。一方面，前文提及的地方保护是利益集团影响下的一个产物。由于弱小企业受到外来竞争的影响，势必寻求地方政府的合作，在游说的过程中，间接的影响了地方政府公共政策的选择，而地方政府的决策结果往往就是破坏区域经济合理发展，导致合作信任的下降。另一方面，地方政府本身也是一种利益集团，属于既得利益者，地方政府为了保护自己的既得利益，防止外来经济干扰当地经济增长GDP，会竭力排斥其他地方政府的合作行为。从这两方面来讲，当两个利益集团的共同点一致时，地方政府会首先考虑自身发展，产生了独特的一致对外的公共政策。从利益集团的本质看，奥尔森认为各种社会组织采取集体行动的动机无外乎是争取重新分配财富，而不是创造财富，故利益集体的活动不但降低了社会的经济效率更会间接导致政府行政的公益性受损，并且带来社会的负面效应。

　　四、地方政府合作困难的相应对策
　　（一）构建科学合理的区域合作协调机构
　　如果说地方政府良好的合作关系的实现建议在利益交织的基础之上，那么完善的合作组织就是实现合作的载体。正如诺斯所说：制度变迁的关键所在是有效的组织载体。首先，中央政府强力支持是为合作组织保证稳定性的关键要素。行政上下级的指导意义，会使得地方政府的规范性和利益追求受到一定的收敛，对合作政策的长久性和稳定性提供了保证。通过这样具有行政力的组织可以更有力的解决合作产生的诸多问题，防止信息不对等或者信息不畅所带来的囚徒困境，增强了地方政府在合作范围内的信任程度。另外，通过建立高层领导对话制度，可以促进地方政府领导间的信任，对领导的新任和后续工作的展开、完善起到了促进作用。进而在对话制度中判明合作的前景。
　　（二）构建地方政府合作的良好环境
　　首先，要有完善的法律制度环境。地方政府间的合作离不开规范的法律制度，中央政府对地方政府关系的认识应该以法律的形式明确下来，这样可以保护地方政府合作的长久运营。区域发展中的地方保护是较大障碍，也是我国发展地方政府合作需要面临的问题所在，中央政府可以从实际出发，在宪法中规范地方政府行为，防止盲目分割市场。其次，构建合理的财政和税收制度。某些区域保护主义，外在的表现是保护当地弱小企业的发展，而实际问题是关心能否上税。现代公共财税体制应加快完善用来保障合作的进行。