试论流域治理中的政府行政责任

　　[论文摘要]文章从政府行政责任追究的角度，提出了流域治理政府行政责任法治化建设的观点。通过分析我国流域治理中政府行政责任的现状及存在的问题，运用管理学和经济学有关原理、《水污染防治法》、《立法学》、《公务员法》等方面的知识，提出了健全政府的岗位责任制度、完善岗位考评制度等六方面对策。

　　[论文关键词]流域治理；行政责任；法治化

　　自20世纪80年代以来，工业文明日益发达，物质消费日益高涨，人们生活环境发生变化，特别是流域污染日益严重。全球性流域环境问题引起了世人的警醒，目前我国在流域治污管理的立法和执法上都采取了很多的措施和方法，可我国流域治理为何还是进展缓慢呢？流域污染难以彻底治理的一个重要原因是相关部门还没有完全承担起与其权力相对应的责任。因而加快推进流域治理政府行政责任法治化建设，是维护流域健康生命，实现流域良治的关键举措之一。

　　一、流域治理政府行政责任的内涵和研究现状
　　政府行政责任是流域管理的法定国家行政机关及其法律授权的工作人员在履行其职责时存在违法行为或不当行为时，违反其法定的职责和义务，以其法定的行为、构成要件、方式、范围等为依据，追究其行政责任。[1]因而其工作人员在行使政职权时必须以法定责任为前提，明确权责的范围，做到权责相统一，执法不当或违法必追究。
　　从国内学者们对流域治理行政责任的研究角度进行分析，可知他们大都是从政府部门管理者角度去研究对被管理者（企业和个人）实施污染河流环境的违法行为所应该承担的行政责任。或研究政府部门和法定授权执法者的行政监督、行政处罚的权力内容范围、以及执法程序等，但对行政主体及其执法人员违反法定职责和义务所应承担何种行政责任和怎样承担等研究较少。本文正是从此处出发研究如何使政府部门及其执法人员的行政责任细化、明确化，如何推进政府行政责任法治化建设，使政府依法行政时，做到有权必有责任，权责的统一。

　　二、我国流域治理中政府行政责任的现状及存在的问题

　　（一）流域治理立法上过分强调企业和个人的责任，忽视了政府责任
　　首先，以我国《水污染防治法》为主的流域法律、法规的立法原则过分强调企业和个人的责任，如要求其排放达标、限期整治、责令停产整顿、交纳排污费等；其次《水污染防治法》等法律、法规规定的承担法律责任的主体主要是排污企业或者个人，可实践中由于行政机关的不作为、胡乱作为和决策错误等导致的流域污染事件时有发生，因此行政机关也需承担一定的法律责任；再次《水污染防治法》等流域法律、法规没有明确的规定行政机关的错误应承担怎样的责任。由此可见我国立法忽视了政府责任，这必将造成政府对流域污染事件不够重视，治理污染的公益性投资缺少，流域污染破坏事件不断发生，不能实现流域的良治。因此在未来的环境法立法设计中，应当把法律责任追究对象范围扩展到履行法定职责的环境管理部门、执法者，追究其责任的情形主要是在立法和决策上的失误、在管理和执法上的不当。
　　（二）流域治理政府行政岗位责任的范围法定不明确、不具体
　　我国河流一般都会流经多个行政区域，流域被分段并归属不同地方政府管辖范围，管辖各政府都有流域治理的责任，但分工法定没细化，责任规定不具体。如污染纠纷和水事纠纷都规定由人民政府处理，但由人民政府的哪一个部门处理，法律却没有明确规定，
　　当存在地方保护主义或条块分割情况时，有关地方的一些部门往往不受理当事人的申诉或受理后不予处理，引起纠纷和矛盾的进一步激化。这导致出现有利的各区域争着管和无利的污染治理互相推诿的情况。虽然相关部门对流域污染未尽治理的义务，但是也没追究相应的责任，这不利于流域污染的综合治理。政府应该是责任政府和服务型政府，应承担起治理河流污染的义务，同时确保公民能享受到良好环境权益的义务。因此在流域治理中必须明确、清晰的法律界定，当政府部门行政管理的不当决策、乱作为或不作为造成损害时，应依法追究其相应的法定责任。
　　（三）对相关部门行政行为监督不力，监督流于形式
　　由于流域污染的负外部性，流域治污的正外部性，流域内一些政府部门从“经济人”角度出发获取个人利益和政绩考核最大化，从而导致政府治理和监督失灵。这时法定地方政府行政区域外的个人、公益团体、环保非政府组织、民间组织的外部监督权并确保权利实现，就显得十分必需。

　　三、推进流域治理政府行政责任法治化的对策

　　实现流域治理政府行政责任法治化，进一步完善行政责任规范，确定政府部门的权职关系，建立权责一致、有权必有责、用权必受监督、违法要追究的工作机制。
　　（一）健全各级地方政府的岗位责任制度
　　根据部门和岗位的治污职能、权限范围、时效和社会情势逐级分配和落实治污职责内容及业绩考核标准，做到责任落实到岗，责任落实到人。加强重点流域治理中执法领域的执法协调，明确、清晰地细化有关执法协调的具体规则，着力解决职责交叉、有权无责、有责无权、权责不对称等突出问题。明确、清晰、具体各级地方政府的治污责任内容和强化各级地方政府的治污责任，做到权责统一，以行政责任制约行政权力。从根本上改变一些地方政府的唯GDP政绩观，调动各级地方政府治理流域污染的积极性。特别还要规定违反规划者的法律责任，而这种责任的追究，不应让违反规划的所在单位或其所属部门作为执法者，而应让上一级机构或司法机关作为执法者。

　　（二）完善地方政府岗位考评制度
　　以现行首问责任制、环境目标管理责任机制、服务承诺制、限时办结制等为基础，进一步健全各级部门和岗位的工作报告制度，结合内部纪检监察部门的日常督察和检查情况以及专项调查和评测、外部监督组织的评议和建言以及公众的投诉和评价，进行政府部门依法行政和服务状况的定期分析和评估，推动行政责任制的贯彻和落实，避免行政问责失之于宽、失之于软，有案不查、有错不纠、有过不惩。 　　（三）建立政府流域治理目标管理责任机制，创新考核机制
　　实行流域治理目标责任机制能约束政府的不作为或乱作为的行为，培养其工作责任心，调动其工作积极性改变目前出现的政府失灵的现象。将规划的流域治理目标的完成情况列入政府政绩考核指标体系，定时严格考核，确保各目标按时完成，任务和措施及时落实到位。并将考核情况作为进行政府干部选拔任用、晋升、评优和奖惩的依据之一，针对产生流域环境污染事件的地方政府部门政绩评优考评要实行一票否决。流域治理目标责任机制的内涵如下：一是明确保护河流健康，实现流域良治是各级地方政府的职责目标；二是把总目标明确、清晰、细化到流域范围内的各级地方政府，为其分别设定每届地方政府任期内的具体流域治理目标。使其在任期内采取积极对策，确保流域治污达到这个预定的责任目标；三是目标责任机制是地方政府通过设定任期内总的责任目标和流域监督指标，然后通过上一级与直接下一级逐逐层签订流域治污目标责任状，对责任总目标进行层层分解，逐级签订目标责任状，然后通过上一级加强对下一级的常态性监督确保责任目标的实现。对下一级按期完成了给定的责任目标任务后，上一级应对其给予精神和物质鼓励，而对于没有按期完成目标任务的，上一级应及时给下一级反馈改善建议，严重不达标者给予一定处罚。实行流域治理目标管理责任制，能促使各级地方政府把流域环境保护纳入到每天工作日程，使其自觉地履行管理职责，依法监督和处治违法违规企业，治理河流污染。
　　（四）强化流域治理行政问责制力度
　　以绩效考核为辅助，建立针对具体河流污染事件和问题，依据流域管理政府部门职能分工和法定权限，通过遵循正当行政程序，就行政作为或不作为的合法性和合理性建立刚性、高效、公开的问责制度。所有问责的过程和结果将通过告知、说明理由和信息公开等行政程序为公众知晓和评判。通过强化各级政府保护源区水环境的责任，把源区水资源保护作为考核政府工作的重要内容，实施政府主要领导的负责制，对不履行水环境保护职责以致造成严重危害的依法追究法律责任。
　　（五）建立地方政府的流域治理奖惩制度，调动各级政府治污积极性
　　“经济手段在全球范围内愈来愈被广泛使用，旨在通过刺激方式，而不是通过硬性的标准或专门的技术改进来改变人们的行为。”[6]可见通过建立流域治理奖惩制度进行经济刺激，是行之有效的方法。它包含奖励和惩罚二个方面，奖励措施：（1）利用网络、政府网站、报纸、杂志等新闻媒体表彰治污先进单位和先进个人；（2）中央加大对其的流域治理投资补贴和相关优惠政策的倾斜等。惩罚措施：（1）利用网络和新闻媒体等向公众公示流域内各地方政府治污成绩排序结果，并作为地方政府政绩考核指标之一；（2）人大、政协、监察等部门对污染差的政府部门进行监督通报；（3）对治污未达标的地方政府部门，其上级政府直接对其财政划拨进行扣罚和对其首长问责。
　　（六）健全对流域内各级地方政府监督的机制，促使各级政府履行责任
　　流域综合治理离不开各部门和群众的监督，而监督的基础是完善的监督机制，没有完善的机制，监督就会流于形式或口号，不能充分发挥监督的作用。法治化的体现价值就是要用制度和机制来管理人和事，所以我们应该完善和改进监督机制。对流域治理的地方政府的监督方法可从如下方面着手：（1）依法实行上级政府对下级政府的层级监督与行政审计和行政监察相结合的专门监督，提高监督的效能；（2）依法实行人大、政协等的政府内部监督和媒体、网络、群众、民间环保团体、公益非政府间组织等的外部监督；（3）要求地方政府依法向监督部门公示年度流域治理工作报告，认真回复监督部门提出的议案和建议，做到件件有回复，每案有结果。