试论行政允诺案件的司法审查与裁判

　　摘 要：行政允诺是近年来应运于公共行政范式转化进程中的制度设立，秉承着契合柔性行政的发展需求、提高行政效率的手段需求、吸收公民参与的渠道需求，而不断被政府公权力机关所采用。本文以行政允诺这一独立的行政行为为研究范本， 将行政权与司法权的渊源映射于行政允诺行为的理论证成与实践反思，亦问亦答地就行政允诺案件司法过程中的焦点问题进行阐释，即法院在审查行政允诺时应采以何种限度的审查、在支持原告诉请的前提下应笼统判决履行义务还是具体量化给付金额等问题。

　　关键词：行政允诺 司法审查 判决

　　作者简介：杜娟，上海市虹口区人民法院。
　　中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）03-130-02

　　最高人民法院于2004年1月14日发布的《关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2号）即将行政允诺作为一类单独的诉讼案由，与行政奖励、行政给付等并行列入其中，2009年发布的《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》（法发〔2009〕54号）再次明确要积极受理行政允诺等新型行政诉讼案件。司法自由裁量权的行使不仅存在于裁判过程中，而且存在于司法的整个过程。 行政允诺本身的理论薄弱，其在面临司法裁判时凸显的问题较多。本文通过挖掘分析行政允诺的应有的理论价值，结合已有的诉讼实践，分析行政允诺在司法审查及裁判时面临的理论困境。
　　一、审查的路径依赖：深入到何种程度的审查
　　（一）已有的司法实践：以22号、56号行政审判指导案例为例
　　1.22号案例：黄银友、张希明诉湖北省大治市人民政府、大治市保安镇人民政府行政允诺案
　　本案中原告、被告的纠纷系因《大冶市关于鼓励外商投资的优惠办法》中关于“凡从市外引进合作、合资、独资项目者，引进额在1000万元人民币以上的，经验资确认后按实际到位资金的千分之八由受益单位给予一次性奖励”的规定而引发，原告以已完成规定要求的引资为由要求被告支付中介奖。被告以原告并非完成上述规定所述的中介引资任务等理由加以抗辩。黄石市中级人民法院围绕上述争议焦点，着重就原告是否实施中介行为及其实施的行为所产生的作用进行裁判。
　　2.56号案例：张炽脉、裘爱玲诉绍兴市人民政府不履行招商引资奖励行政职责案
　　本案中原告、被告的纠纷系因《绍兴市人民政府关于对市区外（内）商投资项目引荐者实行奖励的规定通知》关于“对直接介绍外（内）商投资者来绍兴市区投资的境内外机构、单位和有关个人，按外（内）商投资项目实际到位金额的3‰给予奖励”的规定而引发，相较于22号案例，本案中双方的争议焦点更细化为招商引资过程中奖励基数的认定，且由于引进方与其他主体发生了一系列的股权转让行为，造成双方对规定中“投资项目实际投资到位金额”的理解存在分歧。
　　3.小结
　　两则案例均是因政府未兑现招商引资奖励而引起的诉讼，但通过仔细分析其裁判文书，可以看出该类案件的审理兼具行政化与民事化的色彩，一方面强化对行政允诺行为本身合法性的审查，并兼顾考量行政合理性的问题，即行政机关作出的行政行为是否存在合理性、可行性。另一方面也不可避免地内嵌有对某些具备民商事法律要素的事实的查明与认定，以及对民商事法律规则的类推适用，如上述第22号案例中，如撇开被告具有行政主体特性这一层意思，双方的争议焦点则在于对原告是否完成引资居间任务。第56号案例中，又涉及到对项目实际到位资本的考查。并且该些要件事实的判定对案件的定性至关重要。笔者认为，行政允诺案件的审理在一定程度上讲是在行政诉讼的外在形式下的进行的类民事法律关系的认定。
　　（二）审查的困惑与难点
　　从查阅的已有案例资料来看，每一起行政允诺案例的审理均备受关注，且处理时间相对较长，究其原因，一则体现了司法机关对于该类新型案例的谨慎，再则该类案件的审理无论从学理方面还是司法规则方面确有困惑之处。
　　1.审查依据缺位
　　传统的行政行为一般都有明确的法律依据，法院审查时只需对照相关的规范依据就可以判断具体行政行为是否合法，并据此裁判。然而作为新型行政行为，行政允诺行为并没有明确的法律规范。仔细研究上述两则案例，内含的审理依据其实很大程度上来源于某些私法规则的类推运用。
　　2.审查对象不明
　　行政允诺法律关系项下的双方当事人理应纳入审查的对象，但因目前对行政允诺的性质的不明确以及行政诉讼原理的某些缺位，作出允诺的行为究竟是抽象抑或具体行政行为，若是抽象行政行为能否成为诉讼审查对象等问题均未有明确的界定。
　　二、结果的裁量限度：究竟是笼统判决履行义务还是直接判决给付金额
　　笔者通过选取近年来互联网公开可查的行政允诺案例（主要为招商引资奖励类案件）为分析对象，着重对其裁判结果梳理，发现裁判结果主要包括以下几类：
　　（一）部分案件以驳回原告的诉请而审结
　　如四川广安中级人民法院审结的原告李宏伟诉广安市交警支队行政允诺纠纷案件， 经广安中院二审审理，认为原告诉请所依据的“举报交通违法行为最高奖励500元”该则新闻报道不是广安交警支队对外正式公布的具体行政行为，对外不产生行政允诺的法律效力，同时也不属于公开发布有奖举报“悬赏广告”，故驳回原告的诉讼请求。
　　（二）部分案件判决支持原告的诉请
　　即在法院确认行政相对人与行政主体之间存在行政允诺法律关系，行政主体应当负有兑现允诺的义务。在以招商引资该类奖励性行政允诺中，允诺主体有两项义务，一项是允诺意思表示所附随的积极作为义务，该义务在允诺意思表示中没有明示，是隐含其中的；另一项是兑现奖励允诺，这是允诺主体的主要义务。 但在具体的判决中，法院在确定具体的履行义务时，会有不同的处理结果。
　　1.笼统判决行政主体履行义务

如前述22号审判指导案例即黄银友、张希明诉湖北省大治市人民政府、大治市保安镇人民政府行政允诺案中，法院裁判要旨载明：司法权的行使必须有合理的限度，遵循“司法权不能不当干预行政权”的原理，要充分尊重行政机关的自由裁量权。行政承诺兑现的奖励金额与引资人发挥的中介作用的大小是不可分离的，而中介作用大小的判断立当属于行政机关自由裁量的范围。人民法院如果对中介作用的大小难以作出明确判断，就不宜直接对具体奖励数额作出判定。应当在判决中确认行政允诺关系成立，同时对政府履行允诺义务作出一般性要求。

　　2.根据案情直接量化行政主体的给付金额
　　如陈增月与东台市富安镇人民政府履行行政允诺义务案中， 经江苏省东台市人民法院审理，按照其认定的事实，采以工程结算款一定比例的计算方式，直接判决被告东台市富安镇人民政府于本判决生效后10日内按富发﹝2002﹞04号《关于开展“百日招商竞赛”活动的意见》履行兑现原告陈增月招商引资奖20920元的义务。该类处理方式居多。
　　（三）部分案件在庭外协商解决
　　行政允诺该种附有一定行政自由裁量弹性的行政行为尝试着通过调解方式解决，但因行政调解尚未确立为一种正式的结案方式，故一般达成调解协议后，原告向法院申请撤诉。
　　三、几点设想
　　（一）审查路径：司法权尊重行政权理念下有限度的全面审查
　　笔者认为，该种有限度的审查主要体现为：（1）行政主体实施行政允诺的目的是否在其职权范围内，行政组织一般都有各自的职权范围，并且根据该职权进行行政活动，在行政允诺中，行政主体所追求的行政目的必须属于自身职权范围，放弃该职权作出允诺或是超越职权作出允诺都是违法的；（2）行政允诺的内容是否合法，行政允诺内容合法包含了两部分：一是为行政相对人设定的条件要合法，另一个是行政主体在条件满足后的履诺行为要合法“如果行政相对人的条件行为违法，即意味着行政主体诱导相对人作出一个违法行为以获得相关利益，后果必然不堪设想；如果行政主体的履诺行为不合法，侵犯相对人的权益，则意味着行政主体通过作出违法行为来实现行政目标，也是行不通的；（3）行政允诺的作出是否符合法定程序，对程序的审查应结合行政允诺的意思表示是否公开作出，涉及利益重大、影响广泛的行政允诺作出时是否组织了听证等程序，行政允诺的变更、撤销是否符合时间限制和方式限制等方面具体认定。
　　（二）行政允诺履行判决的模式选择——基于支持原告诉请的前提
　　实践中部分人认为，从判决的稳妥性考虑，针对具体的金额问题，在相关规定不明确、相关证据不确实充分或者政府行为本身存在裁量限度时，笼统判决行政主体履行允诺的义务，比单纯判决要求支付多少金额更为妥当。与之相对，部分人认为从回应原告诉请以及解决纠纷实质的角度出发，可以酌情认定给付金额。如前述56号案例张炽脉、裘爱玲诉绍兴市人民政府不履行招商引资奖励行政职责案中，浙江省高级人民法院从信守契约的精神出发，在严密而又合理的论证基础上确定了计奖基数，驳回了原告诉请中不合理的部分，同时明确了被告依约履行的奖励金额。
　　笔者认为，处理模式的选择即究竟是笼统判决行政主体履行一定义务还是在判决书中明确行政主体的给付金额，在司法裁判中，结合行政允诺的特性，应考虑到以下几个因素：（1）纠纷发生的领域是区别于传统的行政不作为，行政允诺是政府职能转变、管理方式创新背景下的一类行为，更多地表征着政府公信力，而非笼统的判定；（2）行政主体的“诺而不践”行为对行政相对人影响的直接程度，即对相对人利益损害的程度。在民事侵权理论与实践中对该类信赖利益的保护和判定已有较成熟的标准，可适度借鉴至行政允诺案件的审理中；（3）行政相对人是否还有其他可救济途径，行政允诺诉讼大多数就是因当事人与政府就奖励基数的确定无法达成一致诉至法院，试想如法院仅判决行政主体在某范围中履行一定义务，其实并未回应原告的诉请，也没有起到实质性息诉宁人的效果。基于此，在认定应支持原告诉请的前提下，应以具体明确行政主体的金钱履行义务为宜。
　　司法实践应对该类案件时，由于案件的审查必然会涉及到部分民事原理甚至商事理论的参考和运用，应注重审判人员专业知识面的拓展和强化，这是主观方面的准备，另一方面还是期望在理论和实务层面对行政允诺的关注和研究，充分挖掘其理论基础的同时归纳分析裁判要旨。