浅析政府决策中公众参与权的实现问题探究

　　[论文摘要]2013年5月，昆明市民上街“散步”抗议PX项目的做法，再次引发学界对公众参与权问题的探究。政府行政决策中引入公众参与机制是现代民主政治的产物，而在我国，由于行政法本身起步较晚，发展不够完善，相应的政府决策中公众参与权的发展也并不是十分充分。公众参与权的行使途径方式多样，但因法律规范不足，加之一定的人为实施因素，公众参与权在行使途径上还存在启动主体单一、参与者不明、公众合理意见不被采纳等问题，公众参与权的实现还依赖相关机制的创设及完善。

　　[论文关键词]公众参与权 行使途径 完善机制

　　一、问题的提出
　　昆明“PX项目”从2012年底开始引起公众关注。2013年5月4日，3000多名昆明市民齐聚市中心南屏广场对传闻中新建PX炼油项目表达抗议，就此，传闻演变成群体性事件，这时官方才出面回应，并召开新闻发布会，表示将充分尊重群众意愿，利益方中石油也称项目“不含PX装置，也不生产PX产品”，但舆论质疑声依然不断，于是昆明市政府于5月13日召开恳谈会，邀请市民、网民、专家互动，听取不同的意见。
　　无独有偶，2007年的厦门“PX项目”事件，起初院士的建议及政协委员的提案，未能阻止该项目的上马，反而有加速的趋势，直至2007年市民上街“散步”，才引起了相关部门的重视，随后召开新闻发布会、公众座谈会、并发起网上投票，最终因公众反对，该项目终才得以拆建。
　　依笔者看来，在群体性事件中，公众的不满情绪一旦被激发，极易产生严重的后果，轻则造成财产损失，重则危及人身安全，诸如公众上街“散步”、集体上访等群体性事件，只是人们在诉求无门后的无奈之举。同样的PX项目，为何两次引起公众上街“散步”，且直到公众上街“散步”，才引起政府的重视，开始召开新闻发布会、恳谈会，听取公众的意见？难道说公众参与政府决策就只有上街“散步”这一种途径可行吗？为此，本文将对公众参与权的实现问题予以探究。

　　二、公众参与权的概念分析

　　“行政决策中引入公众参与机制是现代民主政治的产物，在发达国家，公众参与已经成为行政法的核心价值之一”，而我国由于行政法本身起步较晚，发展不够完善，相应的政府决策中公众参与权的发展也并不是十分充分。公众参与权概念是学者在研究相关公众参与理论的过程中提出的。
　　有学者提出“公众参与权是一种集知情权、 参与权、 表达权、 监督权四权于一体的复合性的权利”。笔者认为，这种将公众参与权划分为知情权、参与权、表达权、监督权四权的做法欠妥，因为这四种权利的界限并不是十分明晰且有重叠：第一，表达权可否被参与权所吸收？第二，监督权可否被知情权与参与权共同吸收？第三，公众参与权又包括参与权，这两个参与权含义是否相同？表面上看，前者的含义广于后者，可同样的词语表达不同的含义，就让参与权的概念更加模糊不清了。公众参与的定义有如下观点，著名学者俞可平认为，公众参与是“公民试图影响公共政策和公民生活的一切活动”。贾西津的观点是，公众参与“指公民通过各种途径影响政府及其决策的过程，包括选举中的投票参与，以及公共政策参与等”。蔡定剑教授认为是：“公共权力在进行立法、制定公共政策、决定公共事务或公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。”
　　综合各学者之意见，笔者认为，政府决策中的公众参与权是指社会普通民众以及受行政决策影响的利害关系人、组织以及专家学者等通过法定的程序直接参与到行政决策过程中，表达自己的意见，以促进政府决策民主、公正与科学的权利。公众参与权在内容上至少要包括公众对政府信息的知情权、公众意见的表达权以及意见不被采纳的救济权。首先，知情是表达意见的基础，公众只有在充分掌握信息的前提下，才能保证所表达之意见的合法性与合理性。其次，意见表达是公众参与的关键一步，公众只有将意见表达于行政机关，决策者才能了解到公众的意见，进而影响到决策的制定。最后，在公众意见不被听取，致使其合法权益遭受损失时，应有相应的救济渠道。

　　三、公众参与权的法律依据

　　（一）宪法依据
　　公众参与权作为公民的一项权利，在我国宪法中虽没有明确列举于公民基本权利与义务一章，但这并非意味着公众参与权无宪法依据。《宪法》第2条中规定：“人民依照法律的规定通过各种途径和方式管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。”本条实质上就是宪法赋予了公民在国家事务、经济和文化事业、社会事务中的参与权。需指明的是，法条中使用的是“管理”二字，而“管理”二字的介入程度明显重于“参与”，根据法理的“举重以明轻”原则，管理权尚有，况参与权乎？
　　（二）法律、法规依据
　　公众参与行政决策是民主政治建设的必然趋势，然而，我国现行法律、法规并未全面建立公众参与行政决策的制度，只是在一些单行法中有些原则性的规定，例如，《价格法》第22条规定：“政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。”再如，《妇女权益法护法》第9条规定：“妇女有权通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”此外，还有公众参与环境决策方面的法律如：《环境影响评价法》、《环境信息公开办法》等；公众参与城市规划的法律、法规主要有《城乡规划法》、《城市规划编制办法》以及各地方制定的城市规划的地方性法规等。
　　从总体上看，我国的公众参与立法不少，但大部分没有详细的程序性规定，在现实中也就难以真正落实。
　　四、公众参与权的行使途径问题分析

　　目前，我国行政决策中公众参与权的行使途径主要有申请政府信息公开、听证、座谈会、论证会、民意调查等，方式多样，规制有限。公众参与在我国目前尚处于初始阶段，公众参与方式还存在众多问题。
　　（一）信息公开
　　按照政府信息公开条例的规定，政府信息公开分主动公开和申请公开两种。对于涉及公民、法人切身利益的信息；需要社会公众广泛知晓的信息；反映行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的信息行政机关要主动公开。除此之外的其他信息须依申请公开。申请公开的结果可以是公开，也可以是不公开，决定权在行政机关。且不说行政机关会不会以各种理由拒绝公开，即使同意公开，公开的程度如何，是公开内容还是公开结果，在法律没有做出具体要求的情形下，行政机关往往会选择公布结果，缺乏详细的解释说明。 “三公”经费的公开就是一个例子，“三公”经费直接牵动着每个纳税人的神经，其公开意义重大，可结果人们看到的只是一个个惊人的数字，数字背后又是怎样的情形，人们依旧无法知晓。

　　（二）听证
　　政府决策中听证，是指政府机关在决策过程中，公开听取利害关系人意见的行政程序，《行政许可法》、《行政处罚法》中都有关于听证范围和听证程序的规定，在几种公众参与权的行使途径中是规定的最详细的一种。可在中国听证却备受学者批评，听证会“走形式”、价格听证会“逢听必涨”……依《行政许可法》第46条之规定，是否举行听证的事项除了法律、法规、规章规定的少数事项外，其余事项是否举行听证一律由行政机关决定。其次，在听证过程中，听证主持人的选择至关重要，而在目前的制度下，申请人、利害关系人在主持人的选择上，拥有的仅仅是申请回避权，而是否回避，由行政机关决定，行政机关与关系人处于不平等地位，无法有效保障申请回避人的权利。再次，听证笔录的效力问题，依《行政许可法》之规定“行政机关应当根据听证笔录，做出行政许可决定”。规定已相当明确，可究竟该如何保障行政机关根据听证笔录，做出决定？
　　（三）座谈会
　　关于座谈会，法律并没有详细的程序性规定，其召开之具体方式都是由行政机关自己决定。其不足之处有：第一，召开比较随意 ，在政策制定中是否要召开以及如何召开由决策者根据其现实情况来决定，并没有制度化的约束，有时这取决于决策者的素质。第二，公众参加座谈会是被动的，是否能参加由决策者来决定。第三 ，能够参加座谈会的人员未必就是多数民众真实意见的代表，有时他们只能代表自身或者代表决策者的意见。第四 ，决策者对与会者之意见，听还是不听由自己决定，无法保障其政策建立在民意的基础之上。
　　（四）论证会
　　论证会是由行政机关召集一部分专家、学者就某些专门性问题进行讨论，据此做出决策的方式。论证会可在一定程度上保证政府决策的科学性，但同时论证会的参与主体仅有部分专家、学者，参与人数一般比较少，普通公众一般不参加。在此过程中，究竟哪些人可以参加，是由决策者来决定，在决策者的控制之下：第一，专家、学者能否秉持科学的态度，从专业的角度大胆讲真话无法保障。第二，如果专家的意见是科学的，决策者是否会采纳，仍由决策者自己决定。论证会会同样“走形式”也并非不可能。
　　（五）民意调查
　　民意调查往往针对不特定多数人调查，也多是以不记名方式进行，能够尽可能让多数人充分、真实地表达自己的意见。但民意调查结果究竟能对决策起到多大作用，公众也无法得知。
　　综上，尽管法律、法规赋予了公民在政府决策中的参与权，也提供了参与途径，但这些途径能否真正落实，落实到何种程度，决策者享有最大的话语权。再者，即便形式上落实后，公众的意见究竟能对政府决策起到什么样的作用，公众无法知晓。
　　五、公众参与权的实现机制
　　公众参与权包括知情权、表达权及救济权，即利害关系人有权了解政府的信息；有权对政府的决策发表意见，提出疑问，或者参与实施；如果利害关系人的知情权或者参与权受到侵害，有权要求救济。因此，可从以下方面保障公众参与权的实现：
　　（一）完善信息公开制度
　　信息公开是公众参与的前提，信息公开不仅要公开结果，更重要的是公开决策过程、决策的依据。
　　（二）行政决策中公众参与权的法律化
　　有学者提出将公众参与权入宪，以此来保证参与权的实现。而笔者认为，即便入宪也难以保障其实现。公众参与权的法律化不该流于表面，仅仅规定公民有权怎样，法律应为公众参与权的实现提供保障，就该规定相应的程序，行政机关应履行的义务，以及不履行时负责人应承担的法律责任。
　　（三）完善公众参与权的启动机制
　　不论是公众申请信息公开、还是要求听证均由行政机关决定是否启动，而行政机关启动的标准不够明确，座谈会、论证会、民意调查更是由行政机关自行决定是否启动。法律能做的就是为参与权的启动提供具体量化的标准，在此，可借鉴美国动议权的启动模式，对某项事件的决策，可规定人数限制，当达到一定的人数后，政府就该启动某项公众参与途径。
　　（四）创设公众参与权意见听取机制
　　公众参与到行政决策中，并在行政决策中表达了自己的意见。但意见是否对政府决策发挥作用，公众往往无从得知。为此，可实行公众参与的书面化，公众意见及决策者对意见的答复均要求书面，如果决策者不作为，公众可以此为证据提出救济。再者，可适当引入第三方，由第三方来监督公众意见的采纳。
　　（五）建立公众参与权的救济机制
　　公众意见不被听取，或者无处诉求时，此时应有相应的救济渠道。可适当将其纳入行政复议或者
　　行政诉讼的范围，打破复议与诉讼中要求申请主体是直接利害关系人的限制。