浅析森林公园门票价格听证中的信息公开

　　论文摘要 森林公园作为森林旅游景区的重要组成部分，其门票价格是旅游者们最为关注的问题，本文将视角定位于森林公园门票价格听证。目前的门票价格听证在实践中存在诸多缺陷，门票价格听证中存在的主要问题是法律信息与事实信息不对称。信息是否对称是牵涉到定价听证是否能够实现公开、公平、公正与效率的实质关键性问题，但仅依靠纯技术性的程序设计并不能完全解决价格听证中的信息不对称。本文在梳理门票价格听证的法律基础和探寻森林公园门票价格听证实践缺陷的基础上，提出从公开形式和公开内容上完善价格听证中信息公开的思路。

　　论文关键词 森林公园 价格听证 信息公开

　　自1982年设立第一个国家级森林公园——湖南张家界森林公园起，至2011年年底，全国已建立森林公园2747处，范围遍布31个省、自治区、直辖市。 森林公园作为一个生态综合体成为常年生活在“围城”中的城市居民“健康生活”观指导下度假、休憩的理想场所。对广大的旅游者而言，森林公园的门票价格是其最为关注的问题，森林公园门票价格的制定与调整遂引起了不同专业领域的学者基于不同视角的广泛关注。
　　本文拟从森林公园票价制定的程序研究着手，关注森林公园门票价格听证中的信息公开环节。森林公园门票价格听证中所涉信息，包括一切对门票价格的制定和调整具有影响的事实信息和法律信息。事实信息包括公园目前的运营状况、经营成本及效益等等。这类信息集中掌握在公园经营者手中而经营者往往成为门票价格调整听证的申请方。法律信息则涉及价格主管部门制定和调整门票价格时所遵循的政策、法规等。价格主管部门在对这类信息的掌握上占有优势，在价格听证会中，他们担任听证人并居中主持。门票价格听证中的信息公开，要求听证的组织者、申请方与听证代表，在听证进行的整个过程中，将依法允许公开的事实信息与法律信息，按照法定的方式向相对方或社会公众予以公开。
　　本文试图通过对听证中信息公开的法律基础的梳理和实践缺陷的探寻，以期实现门票价格听证中的信息对称，迈出价格听证从百姓心中的“伪民主”向维护自身利益的有力权杖前进的一步。
　　一、门票价格听证中信息公开的法律基础

　　发改委等八部委于2008年4月9日发布的《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》明确提出，“对于依托国家资源或文化资源投资兴建的游览参观点门票价格，实行政府定价或政府指导价”，“实行政府定价和政府指导价的门票价格调整，要按规定进行听证，广泛听取意见，提高决策透明度”。依据上述，对于主要依托国家森林资源投资兴建的森林公园，其门票价格的制定与调整理应属于政府定价，政府指导价范畴，进行听证。
　　价格听证的原则是整个听证过程的灵魂，各个具体步骤的进行与规则的实施都必须体现听证原则的要求。2008年12月1日起施行的《政府价格听证办法》（下文简称《办法》）第4条列明，定价听证应当遵循公开、公平、公正、效率的原则。门票价格听证中的信息公开，正是对听证公开原则的具体化。通过在听证会上各方的信息交换，以期实现定价机关、申请方与社会公众三方掌握信息的全方位与最大化。可以说，定价行为的合法性与合理性的实现，是以听证中各方主体的信息对称为前提或中介的。

　　二、门票价格听证中信息公开的实践难题

　　森林公园门票价格听证的实施已多年，经过听证程序，门票价格决策权一定程度掌握于经营者、旅游者等利益相关方手中，有利于门票价格决策的科学化、民主化。然而，经历了几年的参与热潮后，门票价格听证在实践中面临的质疑也随之水涨船高， 民间“逢听必涨”的舆论占据主流。2011年日照海滨国家森林公园门票价格听证会，2012年五台山森林公园门票价格听证会，2013年贵州省龙架山国家森林公园门票价格听证会等等，无一例外在听证会举行后门票上涨，也无一例外的在涨价通知发布后掀起热议浪潮。
　　价格听证只是森林公园门票价格制定程序中的一环，它最重要的功能是反映消费者的承受力，并不能解决门票价格制定程序中出现的所有问题。消费者觉得公布方案中拟定的费用不合理，或者是因信息的不知情，觉得自己的消费“不值得”；或者是与相似消费水平的城市中相同等级的森林公园门票价格进行比较从而觉得不合理。信息不知情，或者是因为信息确实未公开，或者是因为公开的途径非亲民化，公众不易得到。与相近城市进行比较后觉得不合理，也在一定程度上反映出事实信息公开不充分，使公众觉得既然其他相同等级公园能以更低成本完成有效管理，则说明目前的公园管理存在缺陷。以上种种均可看出，在绝大多数的门票价格听证会中，定价机关、申请方与消费者均未实现信息对称的目标，暴露出目前门票价格听证中信息公开尚存实践缺陷。
　　（一）听证相关的法律信息公开不充分
　　随着政府信息公开的全面铺陈，政府主动公开的信息通过政府公报、门户网站及“政府信息公开”等栏目向社会公开。因此，消费者可以通过上述途径获得与门票价格相关的法律信息。但是这类信息的绝大部分都有极强的专业性，对信息获取者的个人素质要求较高。目前关系到门票价格调整的法律信息，包括与之相关的政策、法律规范、通知等等，主要依赖网络，特别是政府官网公开。然而这类网站的浏览人数非常少，尽管目前公众对网络的依赖程度非常高，但更多是生活上的依赖性，对此类官方网站缺乏持续且密切的关注度，与门票价格调整相关的法律信息的公开仍不充分。举一实例，自2014年3月1日起莫干山国家森林公园门票价格将行调整的通知，虽然听证不是其必经程序，但一定程度上也是门票调整信息未充分公开的有力证明。浙江省物价局在其官方网站公开了《关于要求调整莫干山风景区门票、停车、交通等价格的请示》和《关于同意莫干山风景区门票价格实行淡旺季票价的通知》，浏览次数仅83次（其中笔者浏览5次）。进一步查找在浙江省发行量较大的《浙江日报》、《杭州日报》、《钱江晚报》等报纸，电视新闻以及公众关注度比较高的网站开设的浙江专栏，均未寻找到相关公开信息。作为有较高知名度的国家级森林公园的门票调整通知尚且如此，可见，门票价格听证相关的法律信息公开透明度与参与度均不充分。

　　（二）听证相关的事实信息公开不充分
　　在国有林场上建立的森林公园，其经营方式主要有五种，分别为林场直接经营，林业局经营，旅游局经营，县政府直属机构经营及管理机构经营。在《浙江省游览参观点定价听证目录》中列出的门票价格调整需经听证的森林公园中，千岛湖国家森林公园的经营者为淳安县千岛湖国家森林公园有限公司，而雁荡山国家森林公园则由事业单位经营。笔者通过多种渠道均未查找到上述两公园对门票价格相关事实信息的公开。虽然近些年并没有举行门票价格听证会，但这并不是此类信息不予公开的理由。因为价格听证的质量取决于已知信息的深度、广度以及时间跨度，仅在听证前期公开历史信息也会使公众心存信息真实性之虞。
　　定价机关在法律信息上较听证申请方和社会公众占优势，森林公园的经营方对价格形成过程中必要的事实信息了如指掌，实际受定价机关价格决策影响最深的消费者们，则无论在事实信息还是法律信息上都处于劣势。因信息公开环节的缺陷导致门票价格听证在实际民主决策中的“制度作伪”，比单纯的专断决策更危险。因为作伪后的“民主决策”给专断穿上了漂亮的外衣，使广大旅游者的民主权利的实现更加困难。
　　三、完善价格听证中信息公开的思路

　　尽管从理论上讲，在门票价格听证过程中实现三方主体信息的完全对称是不可能的， 但是通过合理的法律规制却能够在很大程度上弥补和削弱这种信息的不对称，从而使价格听证会真正成为民主决策场。具体来说，就需要从制度运作的实际出发，在形式与内容上科学、合理的规范价格听证中的信息公开。
　　（一）完善价格听证中信息公开的形式
　　在信息公开的形式上，应扩大新闻媒体对与门票价格听证相关的实质信息公开的范围，从而使新闻媒体的信息公开地位与政府网站一致。《政府价格听证办法》第18条、19条、27条规定在价格听证会期间的相关信息的公开渠道为政府网站和新闻媒体。然而，相比于政府网站完成的信息公开，新闻媒体对相关信息的公开，无论从公开的广度、深度还是可接受度来看，其功效的发挥均不充分。因此，实现门票价格听证中的信息对称，在形式上应当开辟多元化的信息公开渠道。在继续保持政府网站及时、持续的信息公开的前提下，充分利用报纸、新闻、关注度比较高的生活服务类网站以及各种新生自媒体等等，从而把与门票的制定与调整相关的信息扩散至最广泛的受众。
　　（二）完善价格听证中信息公开的内容
　　在信息公开的内容上，从理论上讲，不同性质的经营者，其事实信息公开的程度与意识差异较大，这种差异通过实际公开的程度与范围体现。直接参与森林公园经营的事业单位相比于直接参与经营的公司来讲，对森林公园经营状况、运营成本等信息的公开意识强，公开程度高且公开范围广。而事实上千岛湖国家森林公园的经营者与雁荡山国家森林公园的经营者均未公开任何经营信息，说明目前与门票价格调整相关的事实信息的公开非常匮乏。《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》中指出，森林公园的门票价格，按补偿游览参观点资源保护和管理费用以及补偿游览区内财产的所有权人、使用权人的损失的原则确定。上述事实信息通过政府信息公开无法获取，经营者掌握所有的相关信息，而这些信息才是定价的关键。若森林公园的经营者怠于公开，听证会固然无法对制定价格的必要性与可行性进行充分的论证。
　　因此，直接参与森林公园经营管理的事业单位，其掌握的事实信息凡与公共服务相关，均应主动公开或者依有关主体的申请公开。而对直接参与经营的公司来讲，其经营成本作为商业秘密本不应要求其公开，但森林公园作为一种准公共产品，是自然或先人留给全体人民的资源，每个人都有判断其门票价格可行与必要的权利。故此，在门票价格听证期间，应当准许消费者代表选择评估机构，依法开展森林公园运营的成本监审，并将监审结论予以公开，从而使广大旅游者们对门票定价的必要性做出明确的判断。
　　四、结语

　　森林公园所具有的资源唯一性绝不意味着该类旅游产品的唯一性，就满足广大旅游者休闲、观光等需求而言，森林公园所提供的旅游产品并非不可替代的。 而门票就是旅游者在做出消费选择时进行权衡的标准，是一个由潜在需求转化为现实消费的接点。森林公园的经营者为了资源维护和自身运营收取或者提高门票价格并非不可，但必须经过正当法律程序，在各方主体信息对称的前提下经过听证做出门票价格决策。由此可见，信息是否对称是牵涉到定价听证是否能够实现公开、公平、公正与效率的实质关键性问题，但仅依靠纯技术性的程序设计并不能完全解决价格听证中的信息不对称。