浅谈云南省楚雄彝族自治州行政生态对行政执行

　　论文摘要 中国是发展中国家，处于里格斯提出的“棱柱型社会”阶段，楚雄州的行政生态呈现出一些特殊性：自然环境恶劣、经济发展落后、文化上新旧价值观念并存现象明显、社会动员和社会同化程度较低、政治上自治制度的特殊要求等。对该地区的行政执行力产生了独有而深刻的影响，也对执行力的提高提出了严峻的挑战。

　　论文关键词 楚雄 行政生态 行政执行力

　　我国是发展中国家，社会结构、价值系统和行为模式等都进入内发的或外发的巨大变迁之中，处于里格斯提出的“棱柱型社会”阶段，普遍具有异质性、形式主义、重叠性等特点。楚雄彝族自治州由于一些自然环境因素和历史原因，经济社会的发展滞后于东部地区，在实践中，政府执行力是政府能力的一个重要体现，是把政策目标变为现实的重要载体和保证，是推动民族地区经济社会发展的一个重要力量。而政府的执行力会受到本地区特有的社会文化以及历史等诸因素的影响和制约。因此，当前十分有必要借鉴行政生态学的理论，来分析楚雄州目前的行政生态及其对行政执行力的影响。

　　一、自然环境和经济要素对行政执行力的影响

　　由于自然地理和历史原因，我国的民族自治地方普遍经济发展较为落后，市场经济制度虽然已经建立，但是远未达到成熟，仍处于前工业化阶段，经济建设水平远远落后于发达地区。民族自治地方的贫困问题十分严重，在我国尚未解决温饱问题的总人口中，其中至少有一半是少数民族。经济基础薄弱，生产力水平低，例如2008年全国人均GDP达到22640元，而楚雄州人均GDP仅为11389元。
　　全州行政区域总面积29258平方千米，山地面积占全州总面积的90%以上，盆地及江河沿岸的平坝所占面积不到10%，是一个以高中山和低山丘陵为主的地区。境内共有104个面积在1平方千米以上的盆地（在云南俗称坝子），总面积1216.58平方千米，占到总面积的4.15%，其中面积在50平方千米以上的盆地有元谋、姚安、罗次、牟定、楚雄5个。这样一种自然条件制约了生产力的发展。
　　同时各民族往往存在着不同的生产方式，如生活在平坝的民族的水田耕作方式生活在缓坡地带的民族的畜牧生产方式、生活在高山上的民族的刀耕火种方式等，其相互间的差异性都是相当突出的。同一地区，居住于平坝、山腰和山顶的不同民族保持着不同生产方式的情况也较为普遍。
　　地方政府占有资源的总量和调配资源的能力影响着执行力的高低，楚雄州较为恶劣的自然环境限制了自治机关资源的占有量及调配能力，与东部地区相比，在一定程度上造成同一项政策的执行效果不尽如人意。

　　二、文化要素对行政执行力的影响

　　美国著名学者亨廷顿说过：“按照传统的准则是合法的、可接受的行为，在现代人的眼中却成为腐化的和不可接受的。因此在一定程度上，现代化社会中的腐化与其说是行为违背了公认的准则，不如说是准则背离了现实的行为模式。”
　　2009年末，楚雄州常住人口270.1万人，农业人口2221140人，非农业人口398479人；少数民族人口886621人，占总人口的33.8%，其中彝族人口717861人，占总人口的27.4%，占少数民族人口的81.0%。万人以上少数民族有彝族（717861人）、傈僳族（55148人）、苗族（44007人）、傣族（21822人）、回族（21063人）和白族（16100人）。各个民族在适应自然环境和社会环境而生存发展的过程中，形成了不同的对环境的适应方式，创造了各具有特色的民族文化，都有着自己的历史发展轨迹。历史上形成的这样一些历史文化因素又作为一种传统的力量，给各个民族今天的生存和发展打上了深深的烙印，使各个民族在价值观念、思维方式、心理素质、宗教信仰、风俗习惯、语言文字等方面都表现出极大的差异性。加剧了过渡社会的异质性特点，该特点在文化层面上体现出新旧价值观念同时存在，对人们的行为都会产生影响。
　　行政文化是行政系统的深层次结构，对行政管理活动有着重大影响。民族自治地方是多民族聚集的地方，民族传统中的保守性、专制性、宗教性、封闭性、地域性等文化观念模式，以及传统的轻利、保守、平均主义的价值观仍然存在，都与工业社会所提倡的商品性、竞争性、民主性、科学性、世俗性、开放性的观念模式竞争、进取的价值观之间必然充满着尖锐的矛盾和冲突。
　　例如传统的宗族血亲关系，以血缘为纽带的宗族，维系了传统习俗的力量，再加上物质和经济力量的联结，使它在民族地区发挥着广泛的作用。“一人得道，鸡犬升天”，家族利益至上，会导致以权谋私现象的出现与泛滥。当地人们的思想观念陈旧、保守，习惯于计划经济条件下的行政命令，寄希望于上级政府的投资，等、靠、要思想严重。许多干部缺乏市场意识、竞争意识、风险意识和开放意识，思想不够解放，适应性不强，胆子不大，点子不多，缺乏责任感，没有危机感。缺乏创新意识，不敢进行体制创新和产业结构调整，跟不上先进科技潮流。
　　以上这些消极的文化因素在一定程度上导致政府执行力的弱化，政策措施不能落实，政策目标无法实现。

　　三、社会要素和沟通网络对行政执行力的影响

　　直到20世纪50年代前，在我国少数民族中仍然普遍存在着各种不同的社会形态，除了极个别的初具资本主义的因素外，其他的都处于前资本主义的社会形态，如封建社会、封建领主社会、农奴制社会、奴隶制社会，有的甚至还处于原始社会的后期，其社会组织形态基本上是母权制家族组织、父权制家庭公社和地缘性原始村社组织。虽然这些政治组织形态己经被社会主义制度所取代，但它们渗透到人们思想深处的观念不是短期内可以消除的，至今仍然对少数民族成员产生着一定的影响。由于自然条件和历史方面的原因，西部农村尤其是边疆少数民族地区农村，社会发育的水平普遍不高。新中国成立时，这里的一些地区还处于原始社会末期。现在，这里仍然在村社规模、社会内部结构、社会组织、制度化水平和社会交往等方面大大落后于东部地区。

　　里格斯所界定的沟通网络包括社会的文化水平、适用语言的状况、社会舆论的力量以及通信和交通的状况等使整个社会互相“沟通”的手段。一个国家的沟通网络是否畅通，对其公共行政具有重要影响。楚雄州的崇山峻岭限制了交通的发展，阻碍了人们之间的交往联系，易于造成分裂的社区，限制、分割了有利于人们生存和发展的“生存空间”，造成了少数民族的分散居住。特别是一些少数民族乡镇大多分布在山区，多以小聚居的自然村落为组成部分，许多生活在山区的少数民族，常常是十几户、二十几户人家生活在一个村里，几户人家形成一个村子的也不少见，有的甚至是单家独户。延缓了社会沟通网络的形成进程。
　　楚雄州生活着多个民族，有各自的民族语言，教育事业发展较为落后，电话、报纸等大众传播媒介的普及率较低，处于都市化进程的低级阶段，交通工具种类少，地理环境的恶劣状况加重了交通的不便性，种种因素制约了高度社会动员和社会同化的形成。
　　如能得到受众群体和外界影响对象的很好配合，则行政执行力会提高，反之则不然。楚雄州的社会动员和社会同化程度较低，政府与民众之间的合作关系尚未充分形成，社会阶层分化明显，各种利益矛盾纷繁复杂，受决策影响的对象的配合程度低，难以形成较好的执行氛围，增加了执行难度。

　　四、政治要素对行政执行力的影响

　　地方政府主要行使政治治理、社会服务和经济调控的职能，民族自治地方在履行上述职能之外，还具有一个特殊的自治职能，这是民族自治地方最大的一个政治特色。自治职能对行政执行力提出了更高的要求，同时行政执行力的高低，又反过来影响和制约着自治职能的达成程度。
　　根据1984年5月31日第六届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国民族区域自治法》第四条，民族自治地方的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法和本法以及其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策。自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权。
　　根据马斯格雷夫与欧茨的研究理论，分散化提供公共物品的收益与各辖区对集中提供的公共物品需求的方差正相关。这就意味着，各不同辖区在民族差异、经济发展水平、地理环境、自然资源禀赋等方面差别越大，分散化提供公共物品的收益越大。因此，较全国性而言，民族自治地方分散化提供公共物品的收益应该是较大的。从资源优化配置的角度来说，民族自治地方的自治职能的发挥和完善应受到引导和鼓励。
　　但是在实际政治过程中，自治权在纵向上和横向上分别受到上级国家机关和其他机关的一些限制，实际存在的党委决策、政府执行、人大监督的体制使得自治地方的政府无法充分行使宪法和法律赋予的自治权，自治权出现了纵向和横向的双向流失，少数民族在聚居区自主管理内部事务的权利受到限制。
　　同时，楚雄的各个少数民族由于受各种历史和现实因素的影响，形成了作为现行政治体系政治文化的亚文化形态的政治文化，不同民族的政治文化各有自己的特点。这就为少数民族地区的政策过程提供了较为复杂的政治文化环境，对其发生着无形的深刻影响。
　　总之，民族自治地方的行政生态在自然、经济、文化、社会、政治等方面所具有的特性，对该地区的行政执行力产生了独有而深刻的影响，也提出了严峻的挑战。我们只有在准确把握行政生态要素的基础上，扬长避短、因地制宜，才能真正地领会好、执行好党和政府的决策，切实提高行政执行力。