试论制作优质法律保障食品安全

　　论文摘要 本文从法律角度检视《食品安全法》的宽容和立法指导思想的不足，对《食品安全法》未能管好现状做出分析，提出立法人群提高文化，通过论证制作优质《食品安全法》的建议。没有优质的法律就不会有良好的社会管理，没有立法人群的文化进步就不会制作出优质法律。期待立法改进。

　　论文关键词 食品安全 社会文化 制作优质法律

　　一、检视《食品安全法》知不足

　　食品安全很重要，中国人近几年才知这个理。食品安全是一个社会管理问题，其重要性在社会管理中排位第一。因为食品安全关系国民健康种族兴旺，关系人权关系政权，是国家的头等大事。在民以食为天的国家，民众食不果腹社会动荡，食不安全国家危亡。
　　《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》于2007年7月25日公布，这是最早出现在立法层面的食品安全概念。2009年2月由全国人大常委会制作了《食品安全法》以后，废止了执行十四年的《食品卫生法》，人们在赞扬立法进步和增强了食品安全意识同时，也反映出食品安全和环境安全已经发展到不得不用法律强制手段来治理的状况。
　　国家有《食品安全法》体系后并保持高压态势，卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等多个部门监管下，为什么还屡屡发生食品安全事件呢？仅2011年就有瘦肉精、地沟油、染色馒头、塑化剂等等，人们将更多的抱怨指向政府管理不善，所有的食品安全管理的文章和建议都认为，政府应当加强管理，几届政府总理们讲话都要求严惩危害食品安全的犯罪，都要求政府做好食品安全监管工作，让老百姓饮食安心。
　　各级政府都在努力做好食品安全工作，按照现行法律规定不断的加强监管，但是仍然不能控制危害食品安全事件发生，那么政府和法律工作者需要检视和思考，是不是法律有问题？
　　从法律专业视角检视《食品安全法》，可以看出当时立法的指导思想，立法水平和立法质量，仅以其中两个条款为例。
　　第八十五条：违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：
　　（一）用非食品原料生产食品或者在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品；
　　（二）生产经营致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品；
　　（三）生产经营营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品；
　　（四）经营腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品；
　　（五）经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类，或者生产经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类的制品；
　　（六）经营未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类，或者生产经营未经检验或者检验不合格的肉类制品；
　　（七）经营超过保质期的食品；
　　（八）生产经营国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品；
　　（九）利用新的食品原料从事食品生产或者从事食品添加剂新品种、食品相关产品新品种生产，未经过安全性评估；
　　（十）食品生产经营者在有关主管部门责令其召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品后，仍拒不召回或者停止经营的。
　　法律规定中允许生产经营食品中存在致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质，只是其中的含量不能超过食品安全标准限量。法律没有强制企业检测有毒有害及药物残留的含量，也没有强制生产企业必须配备检测设备，在申办许可证时检测报告通过基本是长期有效。
　　这样的法律条文，如果理解为以下意思进行讲解和宣传并无不当：
　　（1）允许所列情形中的生产经营食品状况存在；（2）被查出则被处罚不被查出则可以继续生产经营；（3）只要情节不是太严重就只被没收和罚款，许可证可以保留，当然今后可以继续生产经营。
　　现实情况也的确如此。用非食品原料生产食品或者在食品中添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质，或者用回收食品作为原料生产食品，都可以做。经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类情况司空见惯，没有造成严重后果影响不大的，通常罚款处罚。因为《食品安全法》给出的原则是，允许存在，不许扩散；后果严重，处罚分级，并非完全禁止，所以，食品生产经营者对检查和处罚都习以为常。大超市如沃尔玛、家乐福，大企业如冠生园、双汇集团，都出过食品安全事故，都是停业整顿和罚款处罚，情节不严重后果不严重，都不会被吊销生产或经营的许可证。不查都是孔繁森，一查都是王宝森的社会现象，被执法和立法人群的文化所默认，立法人群制作《食品安全法》时对普遍存在的食品原料控制问题、食品添加剂种类及用量问题、食品中危害物质的含量问题、食品的标准问题等都难以给出解决方案，无法做到零容忍，所以预留的管理空间大，容忍度高。
　　同样的原因，涉及食品安全犯罪的刑法条款也是在出现严重后果，严重危害人体健康，有较大社会影响时才能追责和处罚，处罚也不重。生产、销售不符合食品安全标准的食品，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病的，公安机关认为构成犯罪的才立案，刑罚是处三年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；对人体健康造成严重危害或者有其他严重情节的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金；后果特别严重的，处七年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。可见，立法人群给此类犯罪设定了不甚明朗的容忍底线，对不足以造成严重食物中毒事故，又长期生产超标食品不被检测发现的行为是不被追加刑事责任的。

　　这和香港特区立法会规定超带奶粉即入监相比，立法指导思想，立法人群的文化和立法水平都是完全不同。中国大陆的刑法对一些涉及公共领域的犯罪显得宽容大度，所以总有屡禁不止的情况。
　　立法质量欠佳，需频出司法解释。最高法和最高检2013年5月公布《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，将刑法规定的危害食品安全犯罪行为及其犯罪标准进行细化，配合形势，重拳打击。但是，司法解释的作用远不及《食品安全法》及《刑法》。
　　再看第九十五条：违反本法规定，县级以上地方人民政府在食品安全监督管理中未履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。
　　违反本法规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分；其主要负责人应当引咎辞职。
　　这样的规定，是提醒政府，在本行政区域出现重大食品安全事故后，控制在不要造成严重社会影响，就可以避免行政处分。政府管理部门能够控制本行政区域出现重大食品安全事故没有造成严重后果，就可以避免撤职或开除处分。
　　这样的规定，使得在出现食品安全事故时，当地政府和主管部门会尽量的保守处理，大事化小，缩小范围，有利于减低政府和主管部门的责任。
　　这样的立法规定，是基于尽量不处理或轻微处理社会管理者的思想，既使要处理，也只是承担管理者的行政责任。管理者在食品安全管理上没有刑事责任，因为是监管者，不是食品安全的参与者。
　　正是这样的立法条款，往往使地方管理者在处理食品安全等社会问题时，首先会维护本地区的声誉，减轻自己的责任，不经意间就站到了违法违规企业一边，无形中会帮助违规企业减轻责任。即使遭遇中央电视台曝光，管理者接受处分或引咎辞职的几乎没有。这样的情况或者有悖于立法的本意，司法实践中出现偏差；或者是立法防线设计过高，立法防线与社会脱节，需要改进。

　　二、对《食品安全法》的改进建议

　　既然保证食品安全靠政府的监管，那么监管最高权利就是《食品安全法》，非她莫属。制作一部优质的法律，那才是利国利民的丰功伟绩。
　　现阶段想单靠一部《食品安全法》就能管理好食品安全已经不现实。为什么？主要有三个原因。一是人类生命的基础物质水源已经被生活污水和工业废水较大范围的污染，凡加水允吸饮品及食品都有可能含量超标；二是人类生命食物链的基础土壤被农药、化肥和重金属污染，该土壤生长出的粮食及其加工食品都有可能含量超标；三是添加剂在食品生产加工中的滥用，添加剂中的化学成分可能留在了食品中。所以，要保证食品安全，相关的环境保护法律体系要健全并发挥作用，在环境承载力和环境容量上发展经济是政府应当遵循的科学依据。
　　即使相关法律发挥作用，工业和生活污水得到有效处理，农药、化肥用量得到控制，减少使用添加剂，《食品安全法》还是应当得到重新检视和立法修改思考。特别是立法指导思想应当被讨论和确认，制作法律确保生产的食品全部达到国家标准？还是只要按照国家标准生产食品即可？其间有很大差别。
　　政府管理职能部门是食品安全的管理者？还是参与者？这也需要讨论和确认，其间的责任大不相同。
　　建议立法人群采用“任何单位和个人生产经营的食品必须达到国家标准”；“政府管理职能部门是食品安全的参与者和责任人”的立法指导思想，修改制作《食品安全法》将会更加有作用。
　　“任何单位和个人生产经营的食品必须达到国家标准”规定，就意味着不符合国家标准的食品不能出厂不能经销，任何生产、经销不符合国家标准的食品行为都是违法，应当承担法律责任。这样的规定展开在实施细则中就是“国家禁止任何单位和个人生产经营不符合标准的食品”。自然也就禁止有第八十五条所列的情形，对触犯禁止性规定的行为一经发现便是吊销生产或经营许可证，对直接责任人终身禁止从事食品行业相关的工作，并且赔偿对他人造成的经济损失。对超过国家标准几倍的并且已经销售达到一定数量的行为，其直接责任人依法承担刑事责任。
　　在此指导思想下，立法条款可能会出现：食品的生产、经营者在发现食品未按标准生产，掺杂使假情况，有向政府管理部门举报之义务，故意不履行此项义务，依法承担共同犯罪责任。这样的规定从法律上约束食品生产加工制作的人们坚守道德底线。
　　“政府管理职能部门是食品安全的参与者和责任人”的指导思想下，修改制作的《食品安全法》很有希望搭出以下框架：市场上经营销售的食品必须全部在管理部门检测登记备案，未经检测登记备案的食品禁止销售。由此建立起省级食品检测登记备案系统，分省管理食品生产和经营，实现进出本省的食品可以溯源。类似于检验检疫局严把进出口关，政府成为参与者，再是管理者。
　　如此立法必涉及许多改变，首先是管理部门的工作量增加，增加检测设备仪器，增加管理成本和时间；其次是管理部门的责任增大，具有许可食品出厂销售的权利同时具有重大的责任，一旦食品出现问题首先问责的是管理部门，没有履职和疏于履职都将承担相应责任；再次食品的创新被限制，改变配方，增添或更换新原料都必须登记备案并重新被检测。从立法上引导人们诚信和互信。
　　如此立法改进建议可能会因为过于严格，会影响到许多食品行业生产经营者难以生存，很难实施，就像发泡餐盒一样，冬去春又来禁门大开，能够解决几十万人就业的产业被关闭，都有于心不忍。处理好食品安全与经济的关系，与处理好发展和保护之间的关系一样，考验我们的智慧。
　　简单的逻辑推理，得出不严格食品安全管理的后果将是恶性循环：环境严重污染导致食品、水和空气都不达标准，长期食用的人们智力思维和体质健康都下降，优质人口越来越少，那时再严管可能为时已晚。
　　请记住：环境决定生命存在；食品决定生命质量。在这个命题下思考食品安全和环境等问题，孰轻孰重便一目了然。

　　三、制作优质法律需要立法人群文化进步

　　食品安全问题在美国曾经也很严重，作家厄普顿？辛克莱1906年所著的《屠场》，揭露了食品加工业的诸多黑幕，该书使美国国内肉类食品的销售量急剧下降，欧洲也将从美国进口的肉制品数量削减了一半，整个美国畜牧业陷入一片恐慌之中。在社会各界的强大压力下，立法机关即刻行动，美国国会于1906年6月通过了《纯净食品和药品法》及《肉类制品监督法》，监管食品药品（FDA）的雏形也在那时诞生。
　　中国也有类似例子，《报告文学》杂志于2004年9月刊头条刊出的周勍的《民以何食为天：中国食品安全现状调查》，较早提出食品安全问题，在德国还得了报告文学奖，2007年由工人出版社出版，但之后就如泥牛入海没有消息。这是因为我们对食品安全问题见怪不怪，一点紧张一点恐慌，会向政府反映向领导报告，领导过问事情才重要。2004年文章反映的食品安全问题，2009年2月份才出台一部温柔的《食品安全法》，由于其质量不高，其作用有限。
　　《食品安全法》所体现的中国文化没有进步只有传统：只要不侵害自己、亲属和朋友的利益，可以不管其他同类的利益受损；认同部分人的利益去损害另一部分人的利益，相煎可急；认同公共利益和公共环境受损不是达到严重后果时不认为是犯罪；认同个人可以滥用公权力和假公济私的现象。传统文化下制作的法律仅仅是法律武器而不是人人都被罩住的法网，所谓的法网是法律以外没有特权，任何公民牵动法网都可以使违法之人之事受到法律制裁。有事找书记找熟人找关系远比有事找法律授权的职责人员更符合传统文化。
　　中国的传统文化在以下活动有充分体现：
　　中科院一个研究团队做过关于死鸡的调查。按照他们的研究，中国每年需要消费47亿只鸡，但这47亿只鸡绝大多数都是在现代化的农场以笼养的方式饲养。这种笼养的方式，早已经被证明有较高的死亡率——5%的死亡率，所以每年大致有2亿只左右的死鸡。他们研究的焦点是这2亿只死鸡都哪儿去了？经过多年的调查他们最后发现这些死鸡最终以各种方式回到了食物链中，又被我们消费掉了。比如说刚刚死掉的病鸡就会被卖到做烧鸡的作坊，质量再差一点的就会卖给做香肠、鸡肉肠、火腿肠之类的食品加工厂，最差的已经基本腐烂的也不会被扔掉，粉碎之后再搀回鸡饲料中。生产者本身知道这些病禽死鸡不能吃，他们自己也不吃，最后都卖给了不知道底细的陌生人。最让人震撼的是，这个研究团队在调查过程中发现有禽类医院的专业人士卖病鸡，他们让养鸡的人把病鸡送来做化验，大量收集后再卖给从事肉类加工的厂家。专业人士完全知道这样做的严重后果，他们和制造有毒食品的厂家或者销售有毒食品的商家都一样，明知其害人还这样做。只要这些东西不是给自己或者熟人享用，而是卖给陌生人的，那就可以不顾后果。从这个意义上来说，这些人根本没有把陌生人当成是同类，所以那种不可害人的道德标准就不适用了。
　　若干年后的今天，同样戏剧仍在上演，增加的一幕是老鼠肉参进羊肉串进入浙、沪地区，病死猪肉在广东经销被查获。
　　这样的社会文化认同这样的行为应当被引导和纠正，宣传引导和道德谴责效果甚微，本应该由法律引导，由于原有法律过于宽容，法律精髓欠缺，实践多年也未能改变传统的社会文化。
　　社会文化决定人们选择并可以接受的社会管理方式，以社会文化为底蕴而表现的社会现象，无论喜欢还是厌恶的潜规则、权力独大、买官卖官及贪腐都是不易改变的，但是，表现在食品安全和环境安全方面的社会文化必须改变，为了全民族的利益，防范一损俱损的后果。制作优质的食品安全法律体系对国家和人民是必需的，只有优质法律，才能管好食品安全。社会依靠法律管理，立法人群制作法律，法律引导社会文化和人们的行为，所以立法人群需要提高文化修养和社会管理知识。
　　假想在立法中设计论证制度，设计冲突文化，设计中国东西南北中五个区域的调研小组在立法会上发言争论，立法会是一件美好的事情。
　　寄厚望于立法人群，你们持有上岗证，请在立法生产线上认真履职，制作一些促进文化进步并人人都敬畏的优质法律。