论村官腐败问题探析
论文摘要 当前，村干部腐败问题日益进入人们的视野，随着新农村建设步伐的加快，这一问题迫切需要解决，本文详细分析了当前村官腐败的实际状况，找寻其背后的逻辑，在此基础上，提出解决村官腐败问题的方案。
论文关键词 村官 腐败 原因 路径
村官是我国农村事务管理的重要主体，是国家进行乡村治理极其重要的依靠力量。在现有的乡村治理框架之下，村官虽然不是国家科层制行政体系中的一级，但是在很多时候其履行着带有行政管理色彩的职能，作为其管理对象的农村居民也多在潜意识中视其为国家政权在最基层的延伸。村官队伍的稳定和健康在国家实现对农村的有效治理、促进农村发展过程中有着非常重要的意义。但是，一直以来，村官的腐败现象时有发生，随着国家城市化进程的加快以及推进新农村建设力度的加大，村官手中拥有的资本处置权力、管理权限日益变大。这在推进农村发展的同时，也给村官腐败留下了空间。在这个背景之下，如何有效预防和惩治村官腐败就成为需要解决的一个重要问题，甚至关系着新农村建设能否有序推进。笔者在本文中试图对村官腐败这一问题进行分析，在第一部分，笔者将对当前村官腐败的实际状况进行分析，接着，在第二部分考察造成村官腐败的各种因素，最后，笔者提出遏制村官腐败问题的路径。
一、村官腐败实际状况探究
（一）当前我国村官腐败的一般状况
在普通民众的传统性思维之中，村官权小位轻，管辖范围就是一个巴掌大的村庄，小的可怜，我国现行制度框架下的行政体系中，则根本就没有村官这一层级。一直以来，所谓村官腐败，在人们心目中最多也就是比普通村民多一些机会吃吃喝喝、小占小拿这些不入流的小动作罢了，很难与法律层面的腐败犯罪联系到一起。但是，随着国家经济的快速发展，农村社会面貌也发生着很大的变化，在这过程中，村官因腐败而触犯党纪、刑法的现象有增加的趋势，这一腐败现象也日益成为社会关注的对象。在百度搜索引擎上输入“村官腐败”这一词条，找到的相关网页高达399万篇。最高人民检察院在2009年4月份公布了这样一组数据，在2008年全国立案侦查的涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人中，农村基层组织人员4968人，其中，村党支部书记1739人，村委会主任1111人。另一组数据尽管不是同一年的，但大致也上可以印证上述说法，村官占据了当前查处的基层违纪违法案件数量的70%以上，由村官腐败引发的群众信访占农村信访总量的50%以上。
案发数量上有所增加的同时，村官腐败的涉案金额也渐渐远离人们想象中的传统情形，有的甚至高的令人乍舌。如沈阳市东陵区前进乡望花村村委会主任徐宝文非法占有国家和集体财物1000多万元，还骗取国家土地出让金，非法转让国有土地从中获利，其违纪违法金额共计3000余万元。浙江省慈溪市界牌村原村支书朱晓其，在其任职的13个月时间里，利用职务之便挪用村集体资金609.6万元。这些媒体上公开报道的案例，远远超出了人们对村官的想象。当然，这些惊天大案是发生在少数比较富裕的村级组织。在经济发展比较落后的农村，村官腐败的涉案金额没有那么高，但是，与当地经济水平相比，带来的危害也同样是不可低估的。
（二）村官腐败呈现的具体情形
1.不同地区村官腐败存在类型化的区别。发达地区与经济欠发达地区，村官腐败在发生领域、涉案金额等方面存在着差异性。在经济发达的城乡结合部地区，村集体经济力量较强，村干部的腐败较多地集中在土地补偿款、侵占村集体资源等方面，而且往往涉案金额比较大。在经济相对落后的地区，村集体经济薄弱，村官腐败的领域多为计划生育、房屋建设、宅基地审批等一些发生在协助乡镇政府行使管理职权过程中的腐败，涉案金额与发达地区相比，通常也少很多。
2.部分腐败村官带有“原罪性”。村委会选举中存在着较多的不正当行为，有的人为了当选，用财物或其他利益贿赂选民、选举人或选举工作人员，或者在选举中进行舞弊，干扰了正常的选举，这种贿选现象在经济比较发达的农村地区尤为突出。而在腐败的村官当中，有的就是通过贿选等不正当手段当选的，这些腐败者的村官职位就是来源于违法行为，可以说，他们是带着原罪上任的。
3.村官腐败在新农村建设过程中有向新的领域发展的趋势。建设社会主义新农村作为中国共产党的一项重大的历史任务在党的十六届五中全会上提出，随之而来的是国家对这一任务的有力推进，国家加大了对农村基础设施、涉农工程、农村医疗、教育等公共领域的投资，大量资金流入农村特别经济比较薄弱的农村地区。但是，伴随着这一进程，村官腐败的“黑手”也开始伸向这些新领域，实践中近几年查处的这方面的腐败不在少数。
二、村官腐败背后的逻辑分析
（一）官方层面的因素
1.现行的反腐制度对村官的规定存在模糊之处。律体系中，村官并不是国家政权机构的一级形式，也没有任何法定的行政管理职权，有明确定位的仅仅是村民自治方面的一些职权。因而隶属于国家的纪检监察、检察等监督机构，通常较少将监督的目光对准村官。按照现行的制度规定，对村官腐败问题的查处按照其工作内容的不同由不同的国家机关行使。2000年4月全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》，才把村委会组成人员的7种协助人民政府从事行政管理工作过程中的腐败行为定性为“贪污、受贿和挪用公款等犯罪”，这种情形由检察机关主管。而村委会组成人员在管理村民自治事务的过程中，利用职权侵占集体财物、挪用集体资金的，是以“职务侵占罪、挪用资金罪”论处，由公安机关立案侦查。实践当中，村民自治事务与“公务”并不是截然分开的，二者往往交织在一起，这就使得管辖权变得模糊，容易出现检察机关与公安机关两不管的状态。村党组织工作人员如果不属于村委会工作人员的话，其腐败行为能否直接定罪在法学理论上还存在争议，在司法实践中做法也不一，目前能够定论的就是可以由纪检机关对其进行惩处。
2.乡村关系的转变使得乡镇政权对村官进行监督的可能性降低。村官手中的准行政权力，基本上是来源于乡镇政权，因而实质上最有可能对其进行监督，并且监督力度较大的国家力量只能来源于基层乡镇政权。但是，在现行法律体系之下，传统的乡村行政隶属关系已经丧失了合法性依据，乡村关系已经由原来的政权内部的上下级关系，转变为现在的国家与社会的关系。村官获得了较大的自由政治空间，乡镇政权一定程度上对村官的控制能力有所下降，相反的，乡镇干部时常要面对来自体制内的工作压力，要缓解这种压力必须依靠村官，如果村官不配合乡镇，乡镇的工作很多时候开展较难。乡镇政权要实现对他们来讲较为陌生的农村社会的控制，也必须依赖村官。学者郑明怀将现行的这种乡镇干部与村官之间的关系称为村干部对乡镇干部的“逆保护”。这样的一层关系使得乡镇政权很难真正对村官进行严厉地监督。
3.现行村官的职业管理机制与其工作状况不相对应。由于村官不是正式国家政权体制中的人，享受不到国家财政保障的待遇和福利，也缺乏完备的职业发展和退休机制。而村官在实际工作中分担了基层政府大量的工作任务，他们的工作量有的是很大的，但是相对于国家工作人员来说，他们的待遇低的太多。由于村官的工作特点有准官员性，在那样的工作背景之下，他们往往会形成一种政治上的需求，也有些村官工作能力比较出色，但是他们并不会因此而获得什么政治前途。在完成工作任期之后，他们大多只能重新做回农民，缺乏退休保障机制。这些使得一部分村官在任职期间不计后果，铤而走险，走上腐败犯罪的道路。
（二）村集体内部的民间力量无法进行监督
1.村民监督缺乏有效的法律机制支持。根据《村民委员会组织法》的规定，村民对村委会监督的方式有召开村民会议、罢免村委会成员，另外就是向乡镇政府或县级政府主管部门反映情况。对村党支部主要成员的监督则没有法律的明确规定。随着经济的发展，农村社会的人际关系已经逐步远离传统，由原先的熟人社会向陌生人社会过渡，村民的利益也变得更加多元化，缺乏促使其作出一致行动的利益纽带基础，在这种情况下，召开村民会议议事，或团结全村五分之一以上有选举权的村民对村委会成员进行罢免在很多时候是很难的，这种法定的监督机制在实践中真正启动是比较少的。而前文所述的乡村干部之间的那种关系则使得通过向上级政府反映这个监督渠道的作用大打折扣。可见，现行法律规定的监督机制在实际当中所起的作用是有限的。
2.村民监督意愿不足，监督能力存在欠缺。当前，除了经济比较发达地区的农村，大多数农村居民的收入来源主要通过在城市务工、经商，农村能够提供的挣钱资源相当少，仅仅依靠农村的土地耕种，很难维持生活，因而，现在的农村居民的主要精力是放在如何从城市挣钱。这种状况下的农村居民日益原子化，集体的意识越来越模糊，他们对村集体的事情往往不是那么关心，对村官进行监督的意愿比较低。而且，在青壮年农民大量进城谋生之后，长住在村庄里的居民更多的是文化素质相对较低、民主意识相对较差的妇女、儿童和老人，现在人们多称之为“386199部队”，这些人也很难有能力去践行监督村官的行动。
（三）村官自身的素质问题
1.农村优秀人才流失致使高素质村官缺乏。长久以来，我国城乡之间存在着较大的差异。城市以其优越的物质、文化条件，以及能够提供给人的巨大发展空间，对生活在农村的居民有着极其巨大的吸引力。较早时期，比较优秀的农村青年通过参军，后来通过考试等方式成功离开农村，获得在城市生活的机会。改革开放以后，一大批比较有闯劲的精明的农村居民，在经济大潮中取得不菲业绩，在获得成功后选择到城市居住。而留在农村的居民相对而言则是文化素质较低、竞争力比较弱的人。从上个世纪90年代开始，农村青壮年居民的绝大多数离开农村到城市打工，更是抽空了农村特别是经济落后地区农村的人力资源。这种情况下，村庄里只留下少数“剩余精英”，可被选择的“领袖人物”不言自明，无论是基层干部看来，还是当地农民看来，选不选“都是他”，“领袖”毕竟还是要从“精英”中选，结果选举成了“多余”，这种状况使得选择高素质的村官非常困难。
2.村干部选任过程中存在疏漏，导致一些政治素质低下的人员走进村干部队伍。村委会组织法颁布实施以来，选举在村官的选任中起了较为突出的作用。但是，现行村委会组织法在实践中也暴露出一些问题，法律中对贿选等不正当选举行为没有明确界定，也没有就司法机关介入村委会选举中的贿选案件作规定；未对村委会成员候选人的资格条件或任职资格作明确规定。这导致对选举过程中出现的贿选、强制选举等不正常的现象的处理乏力。通过不正当手段当选的村官，其各方面素质令人担忧，实践中甚至出现黑恶势力占据村官职位的现象，而一些乡镇为了加强对农村的控制，甚至纵容、扶持带有黑恶势力性质的人员担任村官，这严重伤害了村级管理组织的形象，给农村居民的带来了损害，这些缺乏起码素质的“村官”走上腐败之路也就不足为奇了。
三、遏制村官腐败的路径建构
（一）依靠官方力量的村官反腐路径
1.加强基层反腐力量建设。由于新农村建设时期村官在工作中涉及的行政性职权日益增多，他们越来越趋向于具有科层制特点的准官员，而且在协助行使行政性职权过程中腐败，现行法律是将其等同于国家工作人员处理的。因而当前适用于国家正式工作人员的反腐倡廉工作体系一定程度上可以适用于村官，但是国家的反腐败力量在基层的触角远远不够。这就有必要加强基层反腐败力量的建设。目前全国地方纪检监察机关和检察机关也在这方面积极探索。发源于江苏省的基层纪检监察资源重组的做法，被全国多个省市学习，资源重组以后成立的纪检监察工作室，驻点在乡村，而且独立于乡镇党委政府，在查处村官腐败方面发挥着比较有效的作用。很多县级检察机关也在乡村建立了检察室和联系点，强化对基层的监督，这些都强化了国家力量对村官的监督。
2.强化乡镇党政机关对村官的监督。实践当中，村官协助行使的行政职权大部分是来源于乡镇政府，在工作中与他们接触最多、最了解他们的也是乡镇机关，乡镇对村官进行监督最为便利。因而应当强化乡镇党政机关对村官工作的监督，着力打破乡村之间的“逆保护”关系，使乡镇机关真正担当起监督村官的任务。一是可以考虑将乡镇所辖范围内的村官廉洁程度作为上级对乡镇党政领导年度工作考核的内容，增强他们监督村官的压力，促使其主动加大对村官的监督力度。二是乡镇要严格规范行政职权的行使，对需要村官协助行使的行政职权，制定严密的规范机制，最大限度地缩小在村级环节的可裁量空间，确保村官协助行使行政职权过程在规定的范围之内运行。
3.加强办案机关之间的沟通协调。当前对村官腐败问题的处理涉及多个部门，在实践当中容易因管辖模糊而出现对村官腐败无人过问的情形。因而必须加强办案机关之间的沟通协调，构建严密的腐败查处体系，不给腐败分子留下任何空间。可以建立纪检监察机关、检察机关、公安机关共同参与的联席会议机制，定期互相沟通交流。对一些跨越多个机关管辖范围的腐败问题，可以由多个部门组成专案组进行共同查处，这在实践当中已经有所应用。
4.构建适合于村官的管理机制。一是在法律层面明确规定担任村官须具备的基本条件，避免道德低下、行为不端的人进入村官队伍，严厉禁止黑恶势力染指村官职位，确保村官具有起码的素质。二是在经济上提高村官的待遇。随着国家经济的发展，现在对农村进行反哺有了一定的物质基础，这种情况下国家财政可以给予村官一定的经济补助，提高他们的经济待遇，让其安心投入工作，对于做出较大贡献的村官，可以按其贡献给予物质奖励。实践中很多地方将村官纳入社会保障体系之中，有效激励了村官的工作热情。三是在政治上给予村官一定的发展空间。可以拿出一定的党政机关的空缺岗位，面向工作能力突出，符合党政机关工作人员任职条件的村官进行招考，给予他们向上发展的职业空间。通过这些机制的建立，促使村官更加珍惜自己的工作，不至于铤而走险进行腐败。
（二）村集体内部力量的监督机制
1.打造农村居民的共同利益基础。一是利用新新形势下农村形成的新型公共利益。在新农村建设过程中，国家对农村的投入力度不断加大，而这些投入的流向大多是涉及农村的公共利益的，而农村居民养老保险、新型农村合作医疗这些项目，在农村居民身上也是具有共性的。这使得了很长一段时间以来农村居民只埋头于进城打工赚钱形成、村集体利益意识淡薄的局面发生改变，在农村催生出新的共同利益，有了共同利益基础，农村居民联合行动，利用法律规定的方式对村官的行为进行制约的意愿就会有加大的可能，监督的有效性也会显现出来。二是强化村民小组力量。当前，我国农村的行政村覆盖范围较广，人口较多，在这样大的场域之中，村民在承包地、宅基地等方面的利益共同性往往较弱，而在同一个村民小组之内，这方面的共同性则显得较强，这种情形下，笔者以为，村民自治的场域更应当是村民小组而不是行政村。在不改变现有的村民自治结构的情况下，强化村民小组的声音对制约村官无疑具有可行性。
2.引导建立村内部监督力量。在新农村建设的背景之下，伴随着村庄经济不断发展和村民自治制度的安排，村庄中不同利益主体形成的“派系”也在发生变化。⑤传统村庄中以血缘关系为纽带的单重性质的宗族派系逐渐退出主导性地位，具有多重性质的经济精英为代表的现代利益派别脱颖而出并有取代宗族精英主导地位的势头。在学者的调查之中，不同的派系之间对村官职位往往会展开竞争，竞争中失利的派系对在职村官的监督也会格外严格。因而，通过制度规范来对派系竞争进行约束，引导建立他们的公共理性和合作精神，从而在村庄形成合理相互监督的机制。