简析我国行政合同救济制度的构建和完善

　　论文摘要 我国行政合同制度的立法较之西方国家而言起步较晚，其发展仅仅有20年左右的时间，时至今日还没有建立起规制行政合同的系统法律规范。本文针对我国行政合同救济制度存在的不足提出完善建议。

　　论文关键词 行政合同 救济 完善对策

　　目前，我国的行政合同的法律制度还没有完全建立，同时也没有明确其相应的法律地位。由于行政合同纠纷的处理区别于一般的民事行为和一般的行政行为，其主要原因是因其兼具民事特征的合意性和行政的强制性。同时这也就出现了当合同双方发生争议和纠纷时，双方当事人往往处于一种法律的困难境地，不知通过何种法律途径去寻求帮助和救济。要对我国的行政合同救济制度进行改进和完善就需要具体分析我国的国情，探求解决的思路，所以这就要求我们必须要对行政合同的特殊性和现有救济制度中存在的问题进行深入研究，这样才能更好的完善我国的行政合同救济法律制度。

　　一、我国行政合同救济制度的现状分析及评析

　　（一）我国行政合同救济制度的现状
　　行政合同救济制度是在行政合同中的当事人的权利受到侵害的时候，对于这种侵害所进行的救济措施，以此来减少行政合同中相对人的损失。虽然目前我国的行政合同补救措施的规定都是散落在一些单行法规中，没有系统地法律规定，这就显得行政合同救济制度还不够完善。就目前我国的行政合同救济制度，存在在以下几个方面问题：
　　1.立法分散，缺少一个清晰和完整的合同救济规则体系
　　从目前我国的情况来看，行政合同的立法没有形成一个较为统一和完善的法典，被分散到各部门行政法中，这样就出现了行政合同救济差异和规范不同的内容的情况，由于在立法过程中是根据不同的角度和原则。在现实的实践中，我国现阶段对于行政合同案件的审判标准比较不清晰，其中具体的合同中举证责任、原告被告的诉讼地位、适用的法律等等这些问题在目前我国都没有明确规定，无论是立法上还是实践中。
　　2.目前我国的司法救济制度结构单一
　　司法救济制度的基本思想是从保障相对人权益出发的，在法院审理案件过程中只审查行政主体的具体行政行为，反映在启动司法救济上即只允许相对人提起司法诉讼。这种单方面的提起诉讼行为对于行政机关的权利保障是不公平的，同时已经不能满足实践的需要，行政主体作为原告不能针对相对人的违约行为保障其权利，这种情况急需改进。
　　（二）我国行政合同救济制度中存在的主要问题
　　因为行政合同本身具有双重性，即具有行政性和民事合同性质，这也意味着行政合同纠纷的解决是法律面对的一个难题。这也决定了司法实践中想简单的通过行政方式或是民事方式是无法单纯进行救济的。
　　目前我国众多学者认为行政合同具有行政性，属于行政行为，因此在对行政合同进行救济时只能通过行政手段进行救济，即传统的行政复议和行政诉讼。另有一些学者认为，应当根据行政合同所具有的行政性来确定其救济应当由哪个机关来实施，此种情况下，行政合同产生的纠纷就只能通过司法手段来进行救济。
　　笔者不否认上述学者根据行政合同所具有的行政性来决定其救济手段的合理性，但是笔者还是认为上述观点着重于对行政合同的行政性的强调，而对行政合同所具有的民事方面的性质有所忽略。因行政合同而产生的纠纷是无法单纯的通过行政手段或者单纯的通过司法手段来进行救济的，因为不论是何种救济手段，如单独适用，都属对行政相对人的一种单向的救济，无法对当事人双方的权利均进行救济。
　　1.提起诉讼和举证责任的分配，不利于作为合同一方的行政主体寻求救济
　　首先，行政机关不是申请行政复议和提起行政诉讼的主体，同时在行政合同中行政机关的权益也不会受到损害，也不会主动寻求救济；其次，当行政机关不承担举证责任时，相对人提起行政诉讼赔偿这种责任分配不均，同时相对人的利益不利于保护。
　　2.救济的模式限于对行政行为的形式审查，不利于相对人责任的确认
　　因行政复议和行政诉讼只是对具体行政行为的形式上的审查，即合法性和合理性的审查，只是一种确认形式，而这种救济手段却没有采取相应的措施来对行政相对人因承担的责任进行确认和追究。
　　3.行政救济制度的单向性构造，不利于处理行政合同纠纷
　　我国现阶段，在司法实践中对于行政合同的救济主要是通过行政诉讼或者行政复议，其主要是单向的，无法满足行政合同救济中双方当事人的要求，这样就会产生权利救济的不公平。在行政合同中出现的问题与异议不能够应用在民事救济程序中关于行政合同解决的办法。对于一般的民事纠纷，是可以通过仲裁和民事诉讼的方式寻求救济和帮助的。然而对于行政合同，这两种救济方式就显得无从下手。《仲裁法》其实是属于民事的范畴，即其调整的是平等主体之间的民事关系，而行政合同中的当事人处于不平等的地位，因一方是行政机关，另一方是普通公民。因此，因行政合同而产生的纠纷不适用《仲裁法》的规定。而且，解决民事纠纷的非政府组织的仲裁机构也是一个很重要的组织。非政府组织对国家行政管理机关活动进行裁决，这就意味着公权力受民间组织的干预，公共利益的实现是比较困难和实现的。对于行政合同出现纠纷时适用民事诉讼程序是无法彻底解决其纠纷的。行政合同之所以会产生纠纷，是因为行政机关把本来是具有民事关系的行政合同当作具体行政行为来实施，中间会掺杂进来比如强制执行或者行政处罚等强制手段或者强制措施等，这样就会涉及到具体行政行为，只能由行政法来调整。
　　行政合同的双重性质决定着在现行的救济制度中必须运用行政和民事双重的救济途径，单纯的使用其中任何一种救济途径都不能独立解决的。无论单一的采用行政或民事的途径对行政合同实施救济都存在着不合理之处。

　　二、我国行政合同救济制度的完善对策

　　（一）行政合同救济之行政复议
　　行政合同的含义在我国《行政复议法》中并没有具体的体现出来，有学者曾这样指出，“行政复议制度是指运用非诉讼方式解决行政契约纠纷”。行政复议制度主要是解决处理有关机关对相对人在行政主体中提出的问题与争议。在当下行政复议制度中，在解决行政合同中有关纠纷的问题行政机关起到了很大的决定作用，但是对于行政合同纠纷的解决并不是完全适应。行政合同只有在合同双方当事人自愿的基础上行政合同才能产生，即订立。而行政复议制度只要由一方的意思表示即可提起，这样不利于解决行政合同纠纷。
　　（二）行政合同救济之行政诉讼
　　对于行政权力的制约行政诉讼途径是一个有效的手段。在同一个系统内的制约，对于行政纠纷的处理行政复议是不会得到公民的一致认可的，会出现一些质疑的声音。在我国现阶段人们最信任的纠纷解决手段仍是行政诉讼制度，无论是司法力量是否制约行政权力。中国人民大学胡锦光教授认为，“解决行政合同争议的一方并不仅仅限于相对人，行政机关由于在行政合同中除行使主导性权利情况外，不能像实施单方行政行为那样将自己的意志直接贯彻到对方身上。因此，行政主体也有要求法院裁决是非，并通过法院判决强制对方履行义务的要求”。现行行政诉讼制度中关于行政合同的救济存在很多的缺陷，现行的救济制度根本无法满足行政合同救济中当事人的要求。因此，必须对现行的行政救济制度进行完善，使其可以满足双方当事人的要求，即双向性构造途径。主要可以归结为以下方面：
　　1.举证责任
　　行政诉讼法中规定的举证责任是由行政机关证明其具体行政行为的合法性，即举证责任倒置。行政诉讼的举证责任是区别于民诉的举证责任的。相对于一般的行政纠纷，都是对行政行为提起诉讼，由本合同的相对人提出交由司法机关程序进行处理，其中行政主体承担着事实、依据的证明的举证责任，占重要地位，而相对人承担较少的补充义务，这种规定更有利于相对人，缩减了行政权力的强制性。然而在行政合同中，行政诉讼应脱离原有单向性问题，向双向性构造模式转化以解决其纠纷，主要为：当我们遇到不同的案件要进行具体问题具体分析，不能用一个思路去处理，一个模板去套用。在这种行政行为中，行政主体拥有较多的权力，这也就意味着同时行政主体存在更多的协商和合意性，与相对人达成一致的意思表示，相对人的选择余地扩大，在这种情况下出现行政合同纠纷我们不应再简单地把举证责任推到行政主体身上。因为根据大多数学者和教授所提出的平衡论，在现实的行政行为中适当的制约行政相对人的权利，禁止滥用特权，这样有利于双方主体之间权力的平衡，有效地实施行政行为。
　　2.起诉权
　　在行政合同中行政机关可以单方面终止或是解除合同，其目的是为了保护公共利益或是国家利益，行政机关只有在这一点上是具有特权的，其他方面是和民事合同一样没有特权的，所以说扩大起诉权行使主体的范围是有必要的。这种提议的提出与旧有的行政诉讼要求不谋而合，然而这种扩大的权力是否会为人民谋利益，是否会把相对人作为制裁对象，这些问题都是我们所顾虑的。
　　（三）行政合同救济之调解和仲裁
　　根据我国现今关于行政行为救济的规定中，为了更好地保障相对人的权利，只可以调解行政赔偿，其余的行政行为都不能对其进行调解。只有在双方当事人都同意调解的情况下，法院才可以组织当事人双方进行调节，否则调解是无法进行的。在行政合同中行政机关和相对人在不违背有关法律和政策的情况下，可以对合同的部分内容进行调节，其目的是主要保障行政合同过程中原有的合意内容。
　　大量的实践经验证明协商调解制度是科学合理的，它通过让当事人之间就已经产生的纠纷进行协商，在相互妥协的情况下达成一个一致的决定，这样既可以解决当事人之间的纠纷，还大量的节约了司法资源，是一种两全其美的调解措施。仲裁救济方式是较早解决合同纠纷的方法，在今天仍然有着举足轻重的位置，法院对于仲裁裁决的尊重足以见其在现代社会中所享有的地位。然而目前在的仲裁机构大多数都已然变为非政府组织，这不利于解决行政合同的纠纷。
　　自仲裁体制大刀阔斧的改革后，我国社会中逐步将行政仲裁和民间仲裁加以区分，而行政法律体系的内行政机关以更加清晰界限设立了仲裁机构目的是为了更好解决行政合同纠纷，具体做法是在各级人事部门设置较为普遍的人事仲裁机构，使其专职受理聘任制合同的纠纷与争议，因为有些行政案件可能是涉及国家机密的，这样一来由司法机关来审理的案件在原则上似乎有些不合法不合理，故而要将这样的行政案件在第一时间交由其内设的仲裁机构就显得是十分必要的，与此同时这当然也可以成为我国对行政合同救济措施的一种尝试性的探索。