试析我国行政立法存在的问题探析

　　论文摘要 随着“大政府”的发展趋势，行政立法以其兼具行政权和立法权的特性已经在现代政府对社会事务进行的管理中扮演着不可替代的重要角色。然而我国的当前的行政立法中却存在诸多问题，不利于政府职能的实现，本文通过对我国行政立法中的问题进行分析，并提出相应解决对策。

　　论文关键词 行政立法 行政权 立法权

　　行政立法有广义和狭义之分。广义的行政立法指所有有权国家机关依照法定程序和权限，对行政管理领域的规范性文件的制定活动。而所谓的狭义行政立法是指有关行政机关在法定权限范围内依据一定的程序对行政法规、规章等规范性文件的制定过程。本文采用的是广义的概念。在我国法律体系中，行政立法也无疑是我国法律体系的一个重要的组成部分。回首我国改革开放的三十年，行政立法的数量已经相当壮观。根据2011年初全国人大常委会工作报告提供的数据显示，截至2010年底，全国人大及其常委会制定的现行有效的法律共236件，地方性法规8600多件，行政法规则有690多件。行政规章的数量更是多得惊人，据统计，早在2000年10月底，国务院各部门和地方政府制定的规章就已经达到30000多件，大大超过立法机关的立法数量。在我国行政立法的规模不仅庞大，而且地位也十分重要。

　　一、我国行政立法存在的问题分析

　　（一）立法的统一性存在缺陷
　　宪法作为我国的根本大法，任何立法都应该与其保持一致，行政立法也不例外。因此作为下位法无论在内容上还是形式上都不能与宪法相违背，把宪法作为立法的根本指针。从行政立法的主体来说，只有法律有明确授权的行政机关，才有权制定行政法规，并且必须以本部门的职权范围为其立法的界限。从法律优先的角度来说，行政机关制定的所有行政法规，只有不同宪法、法律相抵触的前提下才能发挥效力，否则有权机关依据法定程序予以撤销或者宣布其无效。具体的说，首先，作为宪法的原则，对包括行政立法的一切法律法规的内容起着原则性的规制和引导。其次，宪法也不是一成不变，也要适应社会的发展进行相应的修改和完善，以其作为依据的下位法，也要和宪法在内容上保持一致性。再次，上位法已经为行政机关的立法权划定了明确的界限，此即为行政机关立法活动雷池的边界，行政机关不能逾越半步，否则将被宣布无效。然而，此种越权的行为在某些领域却时常出现。比如上海饱受诟病的私人车牌拍卖制度，就存在下位法越权的现象。
　　（二）行政立法对法律责任规定薄弱
　　行政机关的职权与责任，社会成员的权利与义务应该作为行政法规、规章的核心内容加以规定。“对等”规则是行政立法主体在配置职权与责任、权利与义务时应该严格遵守的，力求做到职权与责任对等，权利与义务对等。然而，遗憾的是我国行政立法过多的赋予行政主体及其行政公务人员的法律权利，而对其法律责任的规定显得较为缺乏。首先是对承担行政责任主体规定的不足，并且行政法规、规章也较少的规定直接责任人员对自己的过失应当承担的责任；还有承担责任的范围规定显得不足，行政侵权行为在行政管理活动中经常出现，但是法规、规章在此处却规定的尤其显得薄弱；再次是行政机关对自己的违法行为应该承担何种形式的责任规定的也略显单薄，含糊不清。行政机关的活动在社会生活中已经无孔不入。对行政相对人来说，从摇篮到坟墓的各种事物，都受着政府这只看不见的手的调控，而行政责任规定的缺失必然使行政机关在执法过程中的制约减少，责任意识淡薄，使行政的相对人遭侵害的可能性大大增加。
　　（三）立法滥用，随意性大
　　我们说良法是符合社会发展规律的法律，是对社会生活中公序良俗的提炼和升华。一部法律要想人们接受，首先这部法律对事实的规定必须是符合事物发展的客观规律，不仅是合法的，而且也应该是合理的。然而生活中我们经常看到的是，一些掌握立法权的部门或者是领导者，往往是急功近利，只看到当前的短期效益，而对事物发展的客观规律，立法的合理性，人民的接受度视而不见。很显然，以此为目的立出来的行政法规、规章自然会受到来自社会各界的批评，百姓对行政机关的权威性性和可信任度也会大打折扣。比如前一阶段公安部拟出台的关于机动车闯黄灯扣六分的惩罚措施，这一信息披露之后引起社会上的一场轩然大波，遭致社会各界的讨论与批评。公安部迫于社会舆论压力最后这项法规最终没有出台。我国现阶段正处于社会的转型期，各种社会矛盾丛生。任何社会矛盾冲出的产生都是各种社会因素综合作用的结果。但是我国行政机关常常把这种现象产生的原因归结为立法不健全的结果。从而解决各种问题都采取一刀切的也是最有效的行政立法的方式加以解决。我国行政立法实行的是行政首长负责制，行政首脑享有行政立法的最终决定权。行政首长权利的过大纵然有利于提高行政管理的效率，但同时受制于行政首长个人能力、知识结构、价值观念等的偏差，会给行政立法的恣意滥用提供很大的制度空间，甚至会导致有时个别领导人为了个人的一己私利，而出卖人民利益的情况发生。例如，我们在媒体报道中经常提到的一些行政领导为了捞政绩搞所谓的“面子工程”，并且通过行使立法权为自己私利的顺利实现铺平道路。
　　（四）立法监督流于形式
　　行政立法活动所产生的行政法规、规章对社会管理和公民都有极为重要的意义，在社会生活中发挥着重要的作用，一旦制定不当或违法，将对社会的发展和公民的权利造成严重的损害。俗话说阳光是最好的防腐剂，没有监督和制约的权利必然导致权利的滥用和腐败的滋生。纵观世界各国的法律体系，法律监督历来都是各国法律制度中的重要组成部分。但是，到目前为止和其他的赋权法律的立法进程相比我国还没有真正建立起相对完善的法律监督体系。一些有关法律监督的规定只是，仅有的散见于一些其他的部门法之中的有关对行政立法进行监督的条文也是规定的过于宏观，实践中操作起来难度较大，监督作用也难以如立法者预想的那样得到真正的发挥。比如，我国的《立法法》从第八十七条至第九十二条规定了对包括行政立法活动在内的立法活动的监督方式，即改变与撤销、备案、审查。但是在实践中这种监督基本上没有实施过。

　　二、针对行政立法中的问题应采取的对策

　　（一）认真贯彻执行上位法，保障法制的统一
　　虽然我国已经基本上建立起具有中国特色的社会主义法律体系，但是毋庸质疑，这其中各层级法律之间的冲突仍然在一定范围内存在着。法律在总量上已经不少，但执行状况却不尽如人意。耗费了大量人力、物力资源的一部法律如果不能在实践中贯彻落实，依法行政的目标也就难以最终实现。因此认真贯彻落实《立法法》，严格以上位发作为下位法的立法依据，严格依法立法，依法行政成为我国行政立法中的迫切任务。我国的《立法法》第六十三条对我国法律规定的具有行政立法权限的地方各级政府部门的法律冲突的解决进行了明确的规定。同时也在第八十三条也明确规定对同一行政法规的制定主体在所指定的在同一效力位阶的法规规章冲突的解决方法。因此，有必要在国家各级工作人员、尤其是各级领导人员中间，大力普及法律知识，增强对法律的信仰，使“有法不依”的现象真正得以杜绝。
　　（二）改进立法技术，提高立法质量
　　法之未立，观念现行。整个法律体系是一个有机的系统，各部法律之间在逻辑上和内容上存在严密的关联性。因此立法者首先要树立全局的立法观念，把所立之法放在整个法律体系中去比较考量其与整个法律体系的契合性。其次，法律解释具有不确定性，主要原因即立法语言运用的不严谨。在具体使用时，个方总是尽可能的从对己有利的角度去解读，因此规范法律用语，使其更具逻辑性和语言的准确性，减少使用中的歧义。最后，社会生活是在不断地额发展变化的，立法者一定要提高立法的预见性，尽可能的使立法符合社会的发展趋势，保持法律的稳定性，从而避免法规朝令夕改情形的出现，使民众能准确预见到自己行为的法律后果树立对法律的信仰。
　　（三）完善行政立法程序
　　重实体，轻程序，自古以来就是我国的法律传统。西方人做事讲究程序，如果不进入程序，再大的人情亦或是再大的面子，也不可能把事情做成。程序的重要的重要性不言而喻。没有一个完善的行政立法程序，行政立法的质量自然也是难以得到保证。然而中国的人情社会的社会心理背景具体到行政立法上就是法律程序意识的淡漠和立法程序设置的表面化。一部行政法规、规章的制定，从问题的发现，立法的主体、目标的选择、草案的拟定、草案的审查、草案的实验、草案意见听证和意见的征求、草案的修改，以及最后的公布实施每一个环节都应该有法律的具体而详细的规定。我国的立法法尽管也对此进行了规定，但是很多方面显得过于宽泛，操作起来仍有很多真空，需要进一步的细化明确。
　　（四）完善行政立法的监督
　　首先，通过制定统一的法律监督法的形式，使之对行政立法的监督常态化、固定化。其次，我国的法律虽然规定了去过人大常委会行使对行政立法的监督权，有权撤销违反上位法的行政立法。但是，具体到由哪个机关或者部分来具体行使此项权利，如何去具体操作此项权利法律却没有具体的规定。笔者建议可以借鉴其他国家的做法，设立专门的法律监督委员会，具体行使此项权利。第三，加强行政立法的民众的参与，普遍的立法参与以为着加大立法分析投入，意味着立法过程更多的是被人类理智而非强权政治所控制，这对提高立法品质有着极其重要的作用。民众的参与可以通过举行立法听证会，草案征求意见的形式加以实现。这样一来，尽管看起来制定法律的人仍是少数，但是能够间接参与、影响制定法律的人确实大多数。这样各方的利益诉求在法律中得以体现，从而也有利于其的贯彻实施。最后，也可以设立固定的联络点，比如在一些大专院校，让相关的专家学者针对每一部法规草案提出修改意见，也将会起到很好的效果。

　　三、结语

　　国务院制定的行政法规的效力位阶仅次于法律，法院判案中行政规章也可以“参照”适用。行政立法作为我国法律体系的有机组成部分，在整个法律活动扮演着重要的角色。依法行政是依法治国的核心和关键，是贯彻依法治国大政方针、建设社会主义法治国家的重要保障。依法行政首先必须要有“法”，其健全和完备的程度是依法行政的重要前提和基础。徒法固然不足以自行，然而，倘若没有“良法”，所谓依法行政，最终也只能是南辕北辙。