试析日本行政评价制度研究

　　论文摘要 日本为贯彻行政责任，实现行政效率化和质量化而在行政机关实行政策评价法律制度。政策评价是行政主体内部进行自我监督的有效手段，是行政决策从制定到实施、评价、修订的整个环节中的关键一环，作为管理型政府向绩效型政府转变的重要标志。在我国，随着服务行政理念的增强、行政服务质量的提高，突破传统绩效评估视野，吸收日本行政机关政策评价法的相关实践经验，以行政主体的自我规制为基础，在行政系统内部开拓有效的行政评价的途径与方法具有重要的现实意义。

　　论文键词 日本政策评价 具体制度 经验借鉴

　　一、日本行政评价制度产生的社会背景

　　进入20世纪90年代以来，曾经一度给日本经济带来繁荣的“政—官—财共生体制”暴露出种种弊端，破产、失业、通货紧缩困扰着整个社会。这些连续事件不断冲击着日本民众对现行行政体制的信心。在他们看来，日本在战后形成和确立的“赶超型”经济体制已经无法适应新时期发展的需要。因此，日本开展了从官僚主导到政治主导为目的的行政机构改革。
　　在这次改革中，日本将中央省厅按照行政目的进行重组，确保行政的必要性、战略性和综合性。为了顺利推行行政体制改革，日本政府采取了“议会”形式、设立了“行政改革推进本部”以及行政改革特命大臣、制定了一系列法律，使所有改革措施有法可依，强力推行。同时，在改革的过程中，公开行政信息并向国民解释清楚，强化了政策评价职能，以实现透明行政。设立独立的行政法人制度，以此简化行政手续、提高行政效率。日本建立了各种性质的审议会，各类审议会均吸收专家、学者参与，主要任务是为政府制定政策进行调查和论证，全方位、多角度地提供咨询并参与决策的制定。在上述综合推进措施的配合下，日本政府比较顺利地完成了行政体制改革，提高了政府运作的效率和质量，对日本会产生了深远的影响。

　　二、日本行政评价的法律依据——《关于行政机关实施政策评价的法律》

　　日本《关于行政机关实施政策评价的法律》（简称《行政政策评价法》），于2001年6月29日作为平成13年第86号法律公布，自2002年4月1日起施行。
　　（一）《行政政策评价法》的概念范畴
　　行政政策评价法评价的对象是行政行为。行政行为包括法定的行政主体的行政行为以及其他主体通过授权或者委托而作出的行为。其中，法定的行政主体包括内阁府、宫内厅、各省及其政府部门、公害等调整委员会。作为行政评价本身的行政行为还可以细分为将要实施的行为、未着手实施的行为以及处在实施中的某一阶段的行为等。行政政策评价法中的政策，是指行政机关在其职责或者职权范围内，为实现特定的行政目的，所采取的有关规划或立案等一系列方针政策以及其他相关事项的活动。
　　（二）《行政政策评价法》的基本原则
　　1.坚持必要性、效率性和有效性相结合原则。行政机关对其掌握的政策，适时把握政策的效果（指基于该政策实施或者即将实施的一系列行政行为对社会经济或国民生活产生或将要产生的影响），在此基础上，以必要性、效率性、有效性为标准，评价其工作计划和目标是否符合国民的需要，是否达到了预期效果，是否获得了最大效益、是否在公平负担费用的同时公平享受了成果。
　　2.坚持手段合理与目标可量化相结合的原则。依据政策评价法的规定，在进行政策评价时，要依据政策的特殊性，选择适当的方式，尽量通过定量的方式来把握政策的实施效果。政策评价也是一种思维活动过程，其更多的是带有科学理性色彩的。但是，在政策评价的实施过程中，还要从政策的特殊性上做充分的考虑，更多的考虑到与政策特性相关的内容。
　　3.采纳学者见解的原则。在政策评价法中，多次出现要采纳和吸收专家学者的见解，无论是在事前政策评价还是在事中政策评价中，根据政策的特性，要充分听取和采纳有关学者见解，这不仅是确保政策有效性的前提，也是发挥民主的有效形式。
　　（三）《行政政策评价法》的基本方针
　　政策评价的基本方针，可以有计划地推进政策评价的顺利实施。政策评价法规定了三种方针，即政策评价的基本方针、补充方针以及内阁以法案的形式通过的基本方针。政策评价实施方针、政策评价观点相关事项、把握政策效果基本事项、事前评价实施基本事项、事后评价实施基本事项、关于采纳有关学者见解的基本事项、对于政策评价结果反映政策基本事项、关于利用网络以及其他方法进行政策评价时公开相关信息的基本事项和其他关于政策评价实施的重要事项是基本方针的具体内容。补充方针是指基于政策评价方法调查研究的推进，针对政策评价信息活用所实施或者即将实施的措施以及其他使政策评价顺利进行的必要措施。议会通过的基本方针是指总务大臣须听取审议会等以政令方式作出决定时的意见，制定基本方针法案，请求内阁会议作出决定，当内阁会议作出决定时，总务大臣须及时公布该方针。

　　三、日本《行政政策评价法》的的经验借鉴与我国的路径选择

　　日本政府的政策评价制度在经历了近十年的实践积累之后，为我们提供了丰富的经验。然而，日本《政策评价法》的经验有着鲜明的日本特性，不能简单的生搬硬套到中国来。我们必须在内源发展观的指导下，以自身的社会、文化特性为基础，选择适合我国的路径来吸收和借鉴日本行政评价制度。
　　（一）确立信息公开制度推进透明政府建设
　　公开透明原则是日本政策评价法始终坚持的原则，让群众公开监督政府政策评价的运行。明确以因特网或其他方法来发布政策评价的相关信息，要求将信息公开的规定纳入计划方案作为制定具体政策评价计划的一部分，同时也作为执行评价计划时的重要内容。此外，每年至少一次由政府部门负责人向总务大臣报告并公开公布本政府部门的政策制定与实施的评价结果。通过立法的形式规定了政策评价的过程和结果双公开，使政策评价的过程在透明状态中运行。

　　在我国也可以利用网络或其他方式，及时公布评价的结果和过程，这既能让公众第一时间了解政府行为，也可以让政府行为第一时间置于公众的监督下，由内而外的促使政府权力的有效行使。其实，无论哪种名称的评价，都只是一种监督和管理政府行为的方式，通过这种方式使政府权力行使过程和结果能得到科学公正的评价，将成为改善和发展政府行为的动力源泉。
　　（二）行政政策评价坚持事前评价与事后评价相结合
　　事前评价是指在实施政策制定之前就要对政策进行评价，这些政策具体包括：研究开发项目、公共事务项目、政府开发援助项目。如果预先对政策是否可行以及政策的目标进行评价，有利于政策的科学制定和有效执行，也有利于事后对政策实施评价。事前评价的评价方案、标准、程序、结果可以作为事后评价的参照，有利于事后评价的针对性和有效性。因而，在日本政府部门实施事前评价时，要同时提供事前评价的计划和事后评价的计划，来保障政策评价的高效运行。
　　我国目前开展的评价主要以事后评价为主，事前评价尚未纳入到评价范围。因此，应当重视事前评价的作用，明确事前评价的范围，对国民生活有重大影响的政策、关系国计民生的重要政策、政府投入的公益性事业政策实施之前，应当对其必要性、可行性进行事前评价。事前评价能够让公众了解该项目的可行性与实施的具体计划，也可以让行政主体对政策实施的整个过程有个宏观的把握，并合理的预测政策的未来发展趋势与动向。在事前评价之后，继续组织事中评价和事后评价，让评价贯彻该项目的始终，在提高政府行为的效率性和有效性的同时，也提高公众对政府行为的满意度。
　　（三）充分发挥专家学者的功能
　　政策评价具有一定的专业性，对评价主体的要求很高，因此，要充分发挥相关学者与专家的功能。日本的政府部门或者总务省在实施政策评价时，要求在评价计划及评价报告中列出具体的学者或专家的建议内容。我国在注重政府内部进行评价的同时，也要充分发挥学者和专家的应有功能，发挥他们的理论优势和专业特长，提高政策评价的专业水平和评价质量。
　　（四）建立统一的行政评价主管部门增强行政评价的组织保障
　　在日本政策评价制度建设中，总务省的行政评价局成了政策评价的核心主体。行政评价局下设总务课、行政相谈、政策评价局和评价监视室四个部门。在全国设有北海道等八个辖区的行政评价局，在各都道府县设立42个行政评价事务所或行政评价分室。行政评价部门实行垂直领导，总务省行政评价局负责人由首相任命，地方负责人由总务省行政评价局任命。
　　我国目前对政府行为的评价多是自发组织的评价方式，多见于上级政府对下级政府行为的评估或者本部门领导对工作人员的评估，既没有领导机构也没有完善的监督体制。我们可以借鉴日本的经验，在中央政府设立绩效评估委员会，组织各级政府的绩效评估工作。有了这样一个专门的主管部门，为绩效评估工作开展提供了坚实的组织保障，可避免绩效评估成了政府部门的阶段式或运动式的工作。
　　（五）完善责任追究与奖惩制度
　　对日本政策评价制度的分析可知，总务省的政策评价的实质是对政策运行过程的一种监督。通过对政策运行的监督和控制，强化政策主体的责任意识，保障政策体现人民的需求和公众的意志。在我国的政府评价制度建设中，不仅要实行严格的责任追制度，也要进行及时的奖励。将评估结果与公务员个人的职位升迁与薪酬体系相连，进一步促进我国政府评价制度的发展。
　　此外，在选择政策评价的方法时，应将定量评价与定性评价相结合，注重定量评价在政策评价中的作用，充分发挥量化指标体系在政策评价中的功能，提高政策评价的科学性和准确性。根据评价结果，进一步优化政策的制定与执行，推进政策过程的良性循环，切实提高政府制定和实施政策的能力。