试论中国宪法监督制度之完善

　　论文摘要 宪法作为现代国家的根本法，在国家政治生活中具有极其重要的作用。因此，在一国宪法颁布实施后，监督宪法的实施这一工作，就具有举足轻重的地位。只有建立健全符合中国国情的宪法监督机制，才能有效地保证宪法的实施。

　　论文关键词 宪法监督 制度 完善

　　一、外国宪法监督制度发展之概况

　　根据不同国家的历史传统、政治体制和法律文化的特点，现存宪法监督体制主要有以下三种：一是以美国为代表的普通法院审查制；二是以法国和德国为代表的专门机构审查制；三是立法机关审查制。
　　（一）普通法院审查制——以美国为例
　　美国宪法监督体制是由国家设立的普通法院承担宪法监督职责。美国宪法监督制度的基本特点是：一方面，联邦最高法院作为所有联邦法律争议的最高审级法院，负责裁判违宪争议和其他普通争议的案件，并且只能针对具体的案件进行宪法监督，不能对抽象的规范性文件进行审查；另一方面，除联邦最高法院以外的其他下级法院，也可以裁判涉及宪法纠纷的案件，法院管辖案件并无违法与否之严格区别。
　　（二）专门机构审查制——以法国和德国为例
　　专门机构宪法监督模式，主要包括两大类：以法国为代表的宪法委员会模式和以德国为代表的宪法法院模式。下面主要以法国的宪法委员会制度和德国的宪法法院制度为例分析之。
　　1.法国宪法委员会制度
　　法国宪法委员会是法国宪法监督机关，有权审查议会规则、法律及国际协定的合宪性。但是，对法律的审查必须由特定的主体向宪法委员会提出审查请求，宪法委员会才可以进行，且这种审查只能是在该法律颁布之前。宪法委员会在审理结束后，就审查对象的合宪性作出裁决。所有宪法委员会委员在裁决书的最后签署其姓名，而不详细列明反对者、赞成者、弃权者的名单。
　　法国宪法第62条规定，对宪法委员会的裁决“不得上诉，对所有的公共权力机关，行政和司法机关都具有拘束力”。但对于宪法委员会的裁决，可以向欧洲人权法院申诉。如1999年10月28日，欧洲人权法院认定被法国宪法委员会认为合宪的法律违反《欧洲人权公约》而无效。
　　2.德国宪法法院制度
　　德国的宪法监督制度主要由德国联邦宪法法院和州宪法法院来实施。德国的联邦宪法法院是德国最高司法机构，主要负责监督基本法的执行，解释基本法，它在行政上不隶属于任何其他国家机关，有权将立法机关作出的具有普遍约束力的法律宣布为无效，这种裁判行为不受任何政治势力的干扰，具有着较强的独立性和权威性。
　　事实上，只有建立宪法法院并且确立宪法法院的真正权威后，宪法实施与宪法秩序的实现才有充分的制度保障。德国宪法法院有16名法官，他们由由联邦议院和联邦参议院各推选一半，由总统任命，任期12年。正、副院长由联邦参议院和联邦议院轮流推举。
　　德国宪法法院实行事后审查原则，联邦宪法法院只有在联邦政府、联邦议会、州政府、州议会和各级法院等机构提出申诉时才可以行使审理职权，而确认法律是否违宪只有在法律获得通过以后。联邦宪法法院之所以不能在法律获得通过之前对法律进行宪法审查，是因为如果这样做，将使它成为制定法律的的机构，而这并不利于它站在基本法的立场上对法律及其实施实行监督。
　　（三）立法机关审查制——以前苏联为例
　　根据1977年苏联宪法规定，苏联最高国家权力机关监督苏联宪法的遵守情况，并保证各加盟共和国宪法符合苏联宪法；苏联最高苏维埃主席团监督苏联宪法的执行，并保证加盟共和国法律同苏联宪法和相适应；苏联最高苏维埃主席团是苏联最高苏维埃的常设机构，在苏联最高苏维埃闭会期间根据宪法规定行使苏联最高国家权力机关的职能。

　　二、中国宪法监督制度的现状

　　新中国成立后，曾经颁布过四部宪法，即1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法与现行宪法即1982年宪法。除1975年宪法外，其他三部宪法都对宪法监督制度作了相关规定，下面重点分析1982年宪法确定的关于宪法监督的制度。
　　现行的宪法监督模式是在中国具体宪政实践中，依据1982年宪法和行政诉讼法以及国家赔偿法确定下来的。它规定全国人民代表大会及常务委员会负责监督宪法的实施，享有宪法监督权。这样，全国人大及其常务委员会对法律、行政法规、地方性法规的合宪审查实现了制度化和规范化。同时行政诉讼法和国家赔偿法确定了司法机关对国家机关及其工作人员行为的合宪性、合法性问题进行监督。这就建立了我国国家权力机关和司法机关相结合，事先审查和事后审查相统一的宪法监督模式。

　　三、完善中国宪法监督制度的必要性

　　（一）宪法监督的主体模糊不清，缺乏常设的组织机构
　　中国宪法规定，全国人大常委会有权解释宪法并监督宪法的实施，有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；《立法法》中也有相应的更加具体的规定，这就明确了我国宪法监督制度是最高国家权力机关审查制。但事实上，我国的宪法监督权并不专属最高权力机关，国务院、地方权力机关及各级人民政府都享有一定的宪法监督权，从而形成宪法监督“谁都可以管，但实际上谁都不管”的局面。可见，我国目前宪法监督主体是不明确的。

　　（二）宪法监督的权力分配有待完善，缺乏对权力与责任制约的机制
　　首先，现存法律对于全国人大立法之宪法监督问题只字未提，也没有规定对各种抽象、具体的行政行为实施审查权，宪法监督权力的分配具有片面性。
　　其次，我国虽已建立一定的宪法监督机制，但是却严重缺乏与违宪审查这一权力相对应的约束机制。例如没有规定审查的期限和审查后可能形成的法律责任。
　　最后，对违宪行为缺乏制约。违宪行为是公权力最大的滥用，我国宪法监督的有关内容不够具体明确，导致宪法监督没有明确的针对性。
　　（三）程序保障及缺乏可操作有待完善
　　我国宪法监督缺乏可行的起诉审查方法、严厉的制裁措施和具体的监督程序，使宪法监督的落实无法可依，导致公权力制约之宪法保障有名无实。
　　事实上，严格的程序是权利得以实现和维护的保障。在无程序约束的前提下，掌握宪法监督权的机关会怠于行使职权，从而难以实现法律公平与效率的价值。宪法的生命在于运用，而我国宪法监督制度的缺漏使宪法作用的发挥受到了一定的阻碍，这对于维护宪法的权威与尊严形成了较大的不利影响。

　　四、完善我国宪法监督制度之可行性

　　纵观各国宪法监督的发展与实践并结合中国特有的国情，在我国设立专门的宪法法院是完善我国宪法监督制度的最佳选择。
　　（一）设立专门宪法法院的实惠性
　　设立专门的宪法法院，相关的案件将由专门的宪法法院集中进行的做法，具有较大的实惠性。
　　第一，有利于保护公民的基本权力。在增加一级上诉审的基础上，在一定条件下允许检察院、当事人或其他机关对已生效的判决向宪法法院提起异议。在公民基本权利受到严重侵犯的情况下，普通诉讼和宪法诉讼可以同时进行，这就有利于及时制止权力的不当行使。
　　第二，有利于提高宪法监督的权威性。设立专门的宪法法院，可以避免对地方普通法院的人员素质以及司法工整性的不信任感继续妨碍宪法监督，从而较为迅速地建立起具有充分的政策判断能力和高度权威的宪法监督机构。
　　第三，它与中国的政治制度具有较好的相容性。作为人民民主专政的国家，我国的一切权力属于人民，人民可以基于自己的主权者地位把宪法监督权授予此类机构。而且，这也不与全国人民代表大会的国家立法机关和最高国家权力机关的地位相矛盾。
　　（二）设立专门的宪法法院的具体构想
　　鉴于宪法监督工作的性质以及我国的地域状况，宪法宪法法院可分为两级：即中央设最高宪法法院，在省级行政区域设立地方宪法法院。宪法法院独立于最高法院、独立于人大及其委员会，专司宪法监督的工作。具体构想如下：
　　1.宪法法院的具体构成
　　最高宪法法院由9到15名宪法大法官组成。大法官由国家主席在与国务院总理、最高法院院长、最高检察院检察长协商之后提名，由全国人大选举产生，对宪法负责。
　　在组成人员的任职资格方面，当有如下限制：首先，必须是法律特别是宪法方面的专家或资深学者；其次，必须具备丰富的社会经验和良好的政治素质；再次，宪法法院的成员每届任期10年，可以连选连任，且一旦任职，就不得兼任其他国家公职；最后，全国人大开会期间，全国人大常委会或十分之一以上代表可以对宪法法院的组成人员提起弹劾案，全国人大以其全体代表的三分之二以上通过后，得罢免之。
　　地方宪法法院的构成仿照最高宪法法院，法官可以有5到8名，同时包括其他方面阅历的有识之士，由省级主要负责人以及省级政府行政长官、高级法院院长、省级检察院检察长协商之后提名，由省人大选举产生，并报最高宪法法院审批才能成立。
　　2.宪法法院的职权及工作方式
　　（1）职权及工作方式。在职权关系上，最高宪法法院对地方宪法法院有领导和复审的权力，在这点上同普通法院的最高法院与地方法院类似，然而各自的职权又很不同于普通法院的规定。
　　最高宪法法院的主要职权：对中央国家机关及其重要组成人员的公务行为进行合宪性审查；对全国人大及其常委会制定的法律以及国务院制定的行政法规进行合宪性审查。为维护法律的权威性和稳定性，最高宪法法院主要通过事先审查的方式来确保法律、法规的合宪性。
　　地方宪法法院的主要职权：对地方各级国家机关及其重要组成人员的公务行为的合宪性进行审查；对地方各级国家机关制定的地方性法规、规章进行合法性审查。由于地方性法规、规章的制定较为繁多，在每项法规、规章通过前都进行合法性审查是不可能的。因此，地方宪法法院对于地方性法规、规章的合宪性审查，主要通过事后审查的方式进行。
　　（2）法律支撑及制约机制。首先，制定明晰的违宪制裁措施。参照外国的做法，制裁措施应主要包括：不批准、撒消或修改违宪的法律、法规以及其他规范性文件；弹劾、罢免有关人员；制裁违宪行为。只有加强对违宪者的制裁措施，才能建立起真正的宪法监督程序。
　　其次，制定宪法性配套法规。以修正案的方式剔除宪法的不合理成分，制定宪事诉讼法、政党法等配套性法规。
　　最后，建立健全相关考核机制。应当建立起一套完善有效的考核机制，对宪法法院组成人员的公正性以及业务素质进行定期或不定期的考核。只有形成一定的约束，才能真正确保宪法法院任职人员的工作落到实处。