试析现代公共管理的宪政基础

　　论文摘要 作为一种依据宪法来治理国家的政治过程和政治形态，宪政与公共管理具有共同的价值取向和目标诉求。公共管理的宪政基础是对公共管理的本质及其发展规律的一种基础性的理性回应，是现实公共管理公共性和服务性的根本准则。一个成熟运转的现代公共管理必然是以高效率的公共产品和公共服务来体现公民权力意志在现实领域的落实，以保证公共管理机器不至于偏离社会福祉太远。

　　论文关键词 公共管理 宪政 公共权力

　　如何通过构建现代公共管理体系来推进服务型政府的建设，这是社会转型时期中国公共行政改革的一个重要课题。在学界现有的研究中，人们往往习惯于从制度、价值、财政或社会资本等层面进行探究，而忽视了现代公共管理的法治运作基础。从政治学的角度看，宪政之于“公权”（即政府权力）的限制和约束才是公共管理的首要任务。豍本文基于对现代公共管理与宪政之间内涵关联的分析，尝试探析宪政对于现代公共管理的社会功能，并试图为我国公共管理提出相关对策和建议。

　　一、现代公共管理与宪政的内涵关联

　　作为一种新的管理模式，现代公共管理是在传统公共行政的基础上发展起来的，主要是指以政府为主导的公共组织，为实现社会的公共利益而提供公共产品和服务的活动。与传统公共行政相比较而言，在现代国家中，“现代公共管理既不同于传统公共行政，也不同于正在兴起的新公共管理，它具有以政府为核心的多元行为主体、治理与服务的结果取向、管理本质的服务性以及政府与公民社会的合作治理性等基本特征。”豎从公共管理的内容指向来看，公共性和服务性是公共管理的本质特征，只有致力于实现社会的公共利益，满足人们日益增长的物质文化生活和生产需要，公共管理才具有政治学意义的合法性。
　　公共管理不仅包括政府管理范围内的社会公共事务，还包括了不属于政府公共管理事务的社会公共事务。公共管理强调政府对社会治理的主要责任，但是权力与公共利益容易陷入人们通常所说的“诺思悖论”，即“没有国家权力及其代理人的介入，财产权利就无法得到有效的界定、保护和实施，因此，国家权力就构成有效产权安排和经济发展的一个必要条件。就此来看，没有国家就没有产权。另一方面，国家权力介入产权安排和产权交易，又是对个人财产权利的限制和侵害，就会造成所有权的缺失，导致无效的产权安排和经济的衰落”。因此，以限制和约束公共权为核心内容的宪政成为了一种必然的选择。
　　传统公共行政强调“命令服从”和“权力管制”，而现代公共管理以公共利益为终极追求。所谓“宪政”，就是依据宪法来治理国家的政治过程和政治形态，其基本的价值目标是通过有效限制政府权力而保证公民的基本权利。我国宪法学家张友渔先生曾经指出：“所谓宪政，就是拿宪法规定国家体制、政权组织以及政府和人民相互之间的权利义务关系，而使政府和人民都在这些规定之下，享受应享受的权利，负担应负担的义务，无论谁都不许违反和超越这些规定而自由行动的这样一种政治形态”。由管制转向服务的公共行政范式，其背后蕴含着深厚的宪政元素，两者的最终目的都是为了实现社会的共同利益。
　　在政府行政规则上，现代公共管理和宪政都要求依法行政、建设法治型政府，推行公民广泛参与行政程序。政府的决策过程和行政行为积极回应社会和民众的基本意愿，既是把为公民服务落实到具体的公共管理行为，也是公民充分享受宪法所赋予的各项权利，实现社会的公平和正义。同时，负责任的法治政府可以看作是宪政和公共管理的具体化，不仅宪法具有法律层面及政治学层面的合法性，公共管理同样有可能面临着如何代表和实现公民意愿的合法性，负责任的政府成为两者基于共同价值目标和行动方案的理性选择。

　　二、现代公共管理宪政基础的社会功能

　　宪政之于现代公共管理的社会功能是显而易见的。作为一种法治精神和民主事实，宪政是实现现代公共管理一种最基本的政治支持，也是抑制政府官员“立法”泛滥的一道坚固的防线。文森特·奥斯特罗姆对于“立法”泛滥是描述到的：“规则和条例到处出现。任何维持法律规则的理由均能被抛弃。当贿赂变成铺平自己道路的代价时，法律就会变成临时索钱器。每个人最终都会向每个人行贿。当强制性的匾乏来临时，悲剧就发生了。许多人处于被他人的压迫和剥削之中；除了生活所迫切需要的最低限度的必需品，很少有人有积极性生产的更多。只有建立在宪政的基石上，公共管理才有可能服务型政府的建设同步并进，才能实现政府主导的公共利益政策和行为。
　　“由于公共管理的两重属性使然，它既是国家与社会的中介，又是政治过程与技术过程的统一，公共管理难免会陷人民主与效率、价值理性与工具理性选择的两难。”只有建立在宪政基础上，公共管理才能够实现民主与效率以及价值理性与工具理性的辩证统一。首先，由宪政规制和导引政府认真履行公共权力的职责，既能够使公共权力收到制约，同时个人权力又能够得到保障。其次，宪政规定的民主参与式管理被普遍认为是一种具有高效率和高效能的公共行政的组织方式。正如登哈特夫妇指出：“如果公共组织及其所参与其中的网络基于对所有人的尊重而通过合作和共同领导来运作的话，那么，从长远来看，它们就更有可能成功。”毕竟，对个体积极性的整合显然有利于统一行动的成效。

　　在发生学的视阈中，民主宪政制度的产生的目的是为了废除或防止专制独裁，保障公民权利不受侵犯，使一切政治和非政治性的社会团体享有平等的法律地位，以及保证它们在宪法和法律许可范围内争取和实现团体利益的活动自由。正如有的学者指出：“所有体现现代宪政精神的公共管理行为都必须立足于对最大多数人根本利益的真实关怀，立足于对公民作为个体和整体的权益的确认和保护，这其中包括对居于少数地位的人们的意愿和权益的尊重和保护。”豔民主宪政的制度设计显然尤其关注对公共权力在公共管理机关的运行，以保证公共管理机器不至于偏离社会福祉太远。
　　同样，一个成熟运转的现代公共管理必然是以高效率的公共产品和公共服务来体现公民权力意志在现实领域的落实，公共利益通过特定的行政行为和行政过程来体现宪法规定的公共权力意志。现代社会日趋趋复杂化和不确定性，这必然能要求现代公共管理日益专业化、科学化及技术化，对社会事务的管理不可能由每一个社会成员都亲自参与。宪政对权力运作的规定通过公共管理的介入，使得代理人的行为能够在最大程度上行驶应有的责任，宪政及宪政精神的实现也就有了工具性的基础。

　　三、构建基于宪政基础的现代公共管理

　　公共管理的宪政基础是对公共管理的本质及其发展规律的一种基础性的理性回应，是现实公共管理公共性和服务性的根本准则。“由宪政规制和导引的公共管理应是政府真正履行代理人职责执行公众意愿的公共管理、政府与公民平等协商合作的公共管理、公共权力既受到制约又受到保障的公共管理、既能充分实现民主参与又能高效率和高效能运行的公共管理。”在现代社会背景中，构建基于宪政基础的现代公共管理，具有一般性的行政规范。
　　1.宪法以最高法的形式所给予的公民权利还受制于各种旧制度、旧观念，全面贯彻实施宪法将给公民权的进一步落实带来巨大空间，在宪政平台上应该把公平、正义、伦理、责任和合法性作为公共管理高效率、高效能运行的价值基础。效率和效能是评价公共组织体制和公共管理活动的一个重要标准。无效率无效能的公共管理浪费资源，服务不力，直接影响到公众利益的实现。公共部门应努力降低成本，提高服务质量，建设高效政府，建立多元竞争机制来提升公共管理的服务品质。
　　2.公共管理宪政架构下的公共管理应是民主参与管理，建多中心的新型治理结构。民主参与管理要求政府为了公众的权益必须与社会进行有效的合作和协作，实现公民在公共政策决策和执行过程中享有参与权和监督权，在社会系统内部基于共同价值取向而达到有效整合与控制。政府需要充当民主参与管理的触发器或促进因素，必须以一种给公民授权的方式共享权力，建立具有普遍适用性的治理原则。
　　3.为了促进公共行政人员能够正确履行职责，基于宪政基础的现代公共管理应当建设新的责任与激励机制——宪政下的政府责任机制是既要保持垂直的问责机制，又要改善机构间的协调与合作；既要采取统一的行动、共同的标准和共享的组织体系，又要求单个的机构为纵向的责任体系负责。这种对功能的整合、职责关系的理清，有助于降低行政成本和提高行政效能，实现政系统内部之间、行政系统与社会之间、社会与社会之间的合作。
　　4.在当前中国，公共权力缺乏有效的监督和制约，许多行政官员热衷追求政治时效性，大搞形象工程、政绩工程，在一定程度上背离了以公共利益为指向的公共行政责任的要求。因此，要健全完善违宪审查体制，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。

　　四、结语

　　2012年12月4日，新任中共中央总书记习近平在在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上发表讲话，他在充分肯定三十年宪法实践的成绩之后也坦陈宪法实施的不足，表示，“必须全面贯彻实施宪法”，因为“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”。豖在过去若干年，多位学者在多种场合以多种方式提出宪法的一些条款没有得到切实实施的问题，习近平“全面贯彻实施宪法”的立场与社会的心声形成了一种难能可贵的共识。可以明确，落实宪政将成为中国社会改革的必然选择，基于宪政基础的现代公共管理将会充分整合社会的活力和凝聚力，最终实现社会主义社会的公平正义及其制度的优越性。