浅谈行政执行权利控制的必要性
论文摘要 行政执行权力是行政机关依法管理国家事务，执行国家决策的基本权利。行政执行权利不断扩张的内在必然性和自身的特性，使其可能危及国家的统一，社会的稳定，经济的发展，极易造成对公民个人权利的侵害、权利异化和权力腐败的滋生。对行政执行权利进行控制，有利于保证国家统一，社会稳定，体现人民民主专政，防止权力异化，保障人民的基本权利，促使行政机关依法行政，使行政权利能够正确行使和高效发挥，因此，对行政执行权利进行控制是十分必要的。
论文关键词 行政执行 权力 控制 必要性
行政执行，从公共行政法制管理的意义上理解，是指行政机关依法对国家事务的直接具体的组织、指挥和控制的过程，即通过执行、适用规范行政管理活动的法律、法规，实行行政决策目标，完成行政管理任务的全部行政活动和过程。根据国家宪法和法律赋予的涵义，行政权利又称行政权，是指国家行政机关执行法律规范，实施行政管理活动的权力。行政执行是国家行政机关的核心任务和根本职能，是行政权的集中体现，贯穿于全部的行政管理工作。行政执行的涉及面广，关系到政府全部的管理活动，影响着人民的生活水平，甚至一个国家发展的兴衰。行政权利是行政执行的保障，行政执行权利是行政权利的三大内容之一，对行政执行权利进行控制是十分必要的。
一、行政权力的发展
17世纪，英国著名政治思想家洛克提出分权学说，后来法国资产阶级启蒙学者孟德斯鸠将该学说进一步细化为“三权分立”学说，提出行政权、司法权、立法权的三权分立形式。在早期的资本主义时期，为了防止统治者的独裁，保障社会民主权利，英国、法国、美国等国纷纷采用三权分立，三权相互制约，相互平衡，成为当时社会的一种基本制度。
三次工业革命的成功带来了经济的飞速发展和社会分工的进一步扩大，社会的发展和经济领域的扩大导致国家行政事务的急剧增加。政府的职能不再只是单纯的维持社会秩序，而是更多的参与到发展经济和科技的行列中来。行政权利是政府管理社会事务的基本权利，随着政府权利的日益扩大，三权分立的平衡被打破，行政权利在社会的发展中不断的膨胀，甚至出现行政立法权、行政司法权。行政权趋于强大和集中，行政权干预的范围涉略到经济生活和私人事务等各个方面。然而，行政权利的膨胀并没有伴随着监督机制的成长，行政权利缺乏有效的监督和控制，现代社会的行政权利日益扩张，必将导致一系列危害的产生，社会缺乏生机，人民权利得不到切实保障，甚至出现权利的滥用。
中国的权利结构从建国初到现在一直处在不断的调整状态，特别是改革开放以后，中国的经济体制结构有了明显的变化，随着经济的飞速发展，政府的职能被摆在较为突出的位置，行政机关的权利不断增强，行政执行权利也得到前所未有的发展，同时，随着发展，行政执行权利也出现了一些阻碍社会主义市场经济发展的现象，比如行政寻租，贪污腐败，滥用权利等等，而公民的自由权利又得不到充分的发挥，经济的发展受到一定的限制.因此，对行政执行权利的控制显得势在必行。
二、行政执行权利的内在特性
（一）行政执行权力具有支配力
行权执行权利具有支配他人的力量，国家通过这种力量，管理社会公共事务，保证行政活动的有序进行。我国实行的是单一制的国家组织形式，国家实行统一的中央集权，具有统一宪法和国籍，全国只有一个立法机关，一个中央政府，地方政府行使中央政府所给予的权力。如果缺乏对权利的控制，特别是行政权利的控制，就可能影响到国家的统一，社会的稳定。没有统一的国家体制、统一的政治架构，就没有现代的经济变革，就无法实现现代工业和商业的飞速发展，无法建立统一的军队和现代国家。
中国的宪法在序言中规定，“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强”。在第一章总纲第四条里规定，“禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”，“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”在宪法中多处强调了国家领土统一的内容，同时也是对地方行政权利的一种控制，对行政权利的控制事关一个国家的生死存亡，可见对于行政权利控制的重要性。
（二）行政执行权力具有强制性
行政权力的强制性可以使行政机关仅依自己单方面的意思表示而作出具有约束力的行政决定，而无需考虑被管理者同意与否，被管理者是必须服从的。否则，行政机关就要运用权力的制裁性和强制性，或者通过行政处罚或则采取行政强制执行措施来保证其意志的实现。
以土地管理制度为例，我国建立了土地用途管理等一系列法律制度，希望用最严格的制度来管理土地，以此遏制乱占耕地的歪风。但同时国家又规定，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府，事实上土地出让金大多数被用于其他用途，如公共设施建设、城市建设、社会福利等，而没有用于耕地开发。不同的部门按照自己的意思，形成不同的管理，国家的意思没有被真正执行，客观上还造成多占耕地的情况，使得国家的法律制度形同虚设。
（三）行政执行权具有任意性和腐化性
行政权有其内在的任意性，在行政执法过程中，可以依据执法人员的个人判断进行自由裁量，一些执行者依据这种权利谋取私利，一些违法人员利用执行法者的这种权利抓空档，以利诱权，导致一些违法不究、执法不严、执法不公的现象。权利经常与腐败挂钩，权利不受限制，常常使一些执行者被利益冲昏头脑，不顾法律的约束，知法犯法，以权谋私，以势压人，任意妄为。
就拿环境监管制度来说，国家鼓励地方政府抓环保、治污染，规定地方财政拿出一部分专项资金用于环保事业，并且制定排污总量控制、排污许可证、环境影响评价等一系列评价制度。但是各个地方的经济状况、收入水平的高低很大部分取决于财政收入，各个地方干部为了显示自己的政绩，提高干部的收入水平，赢得更多的选票，拼命发展生产，而置环境治理于不顾，只将财政的少部分收入用于治理环境污染，而将大部分资金用于发展经济，改善干部的生活水平。真正抓环保的人，把资金用于环境治理，会影响发展速度，就会影响干部的政绩，甚至会因影响当地干部的收入而得不到更多的选票，影响自己的政治前途。在这种大环境下，环境保护法很难开展，国家提倡的经济可持续发展被当成一纸空谈。
2005年，在国家环保总局（现为国家环境保护部）的带领下，全国刮起了“环评风暴”，处罚了一批违法企业。但是在第十届全国人大常委会办公厅举行的新闻发布会上，全国人大常委会委员、全国人大环资委主任委员毛如柏就指出，2006年上半年，有40%的项目在土地征用、环境评估和审核程序上，不同程度地存在着违法违规的现象，且有的县级环保部门审批的建设项目环境影响评价执行率只有30%到40%，行政执法只有三分热度，一些应该受到处罚的企业没有受到应有的制裁，行政执行的力度不够，处罚的概率只占违法行为的百分之几，这在客观上造成了违法行为的蔓延。
三、行政执行权力扩张的危害
（一）行政执行权利的扩张直接损害到国家利益
行政执行权利执行的是国家意志，国家行政机关代表国家行使社会管理的权利，执行国家决策。国家行政机关通过各种手段参与政治、经济、国防、外交等事务，担任着保卫国家主权、维护国家利益的重担，一个国家综合国力的提高和社会的安定和谐离不开政府的有效管理。行政执行权利的扩张，往往与腐败和权利滥用挂钩，行政执行不当，国家的管理出现混乱，就可能直接影响到社会的稳定，经济的发展，进而阻碍国家的发展。现在的国际形势十分严峻，以美国为首的国家体系及欧盟体系是现在世界的两大巨头，他们都视中国为最大竞争对手，害怕中国成为世界强国，进而威胁到他们的发展。西藏独立事件越演越烈，藏独分子以及一些企图分裂国家的恐怖分子随时都在寻找机会，破坏国家的统一。发展才是硬道理，国家要发展，需要一个稳定的社会环境，国家行政机关是管理社会事务的主体，是行政执行的主体，国家政策的执行出现问题，首先威胁到的就是国家的稳定，社会的发展。
（二）行政执行权利的扩张是滋生腐败的温床
行政执行以行政权利为保障，行政权利具有强制性，行政权利的分配决定社会资源的配置，行政执行权利被当作商品成为一些权利者谋取私利的工具，使得行政执行权利具有利益性。行政执行权利的这种特性，被当作市场上交换的工具，在市场上不断增值，成为众多权利者争相追逐的目标，从而导致腐败的滋生。腐败一直是政府执行的一个潜在问题，但是随着行政权利的扩张，腐败的问题越演越烈。政府权利的扩大，更多的参与到经济领域，权利和资本的结合应用到经济市场，产生了行业垄断，也给一些权利者更多谋取私利的机会。近年来，政府机关人员涉嫌贪污犯罪的案件屡见不鲜，贪污金额也越来越大，从几万元一路飚升到上亿元，海南华银、大连证券董事长石雪贪污2.6亿元，更是“创造”了腐败案值的新纪录。
（三）行政执行权利的扩张容易导致权利异化
随着社会的发展，行政权利的扩张，在行政执行方面，违法不究、执法不公的现象时有发生，尤其是行政权利的增值，为权利的异化提供了一个生长的土壤。随着市场经济的改革，一些部门打着高效行政的旗帜，实际上与一些行业资本融合，形成权利垄断，行业垄断，破坏了市场的公平竞争，影响市场经济的正常运行。有一些权利者，仗着自己的权利，庇护自己的人做危害国家和人民利益的事，通过内外勾结，违法生产，违法经营，谋取各自的利益。行政权利增强，相应的立法权和司法权就相对的被削弱。在行政监督上，国家的监督机制不够健全，人民群众和社会的监督渠道不够畅通，行政权利就能轻易的越过自己的权限，这必然导致了行政权利的异化。
四、进行行政执行权利控制的重要作用
目前，不断提高经济效益、加速社会发展是我国建设社会主义市场经济体制、实行现代化建设的宏伟目标，建设社会主义市场经济体制是我国改革开放和现代化建设的基本内容。建立社会主义市场经济就必须改变原来单纯依靠计划经济的体制，改变政府由管理变为服务的职能，释放市场经济的能量，充分发挥市场在资源配置方面的作用。然而随着社会经济文化的不断发展，行政权力的扩张具有了其内在的必然性，但对追求社会的公平原则，则是需要我们在注重效益的同时必须加强对行政权力的控制。
（一）对行政执行权利进行控制有利于保证国家统一，社会稳定，经济增长
我国是单一制的国家，是在中国共产党领导下的一个多民族国家，保持国家领土完整统一、创建和平稳定的内部大环境，是实现中国经济高速发展的最根本的条件。因此，我国对地方政权的控制采用中央集权制度，以实现在这个地域广阔，拥有五十六个民族国家的统一。中国经济发展最初阶段，是鼓励一部分人先富起来，先富带动后富，最终达到共同富裕，这种经济发展模式的有效执行，需要加强中央对地方行政权利的统一控制。国家的宏观调控引导着中国经济的发展，国家政策的执行是通过地方政府一级一级传递的，中央对地方行政执行权利的合理控制，是中国经济稳步发展的根本保证，是维护国家的统一，社会稳定的根本条件。同时，合理的权利控制也可以抑制政府腐败的滋生，维持正常的市场竞争，从而降低部分经济发展的成本。因此，只有加强对地方行政执行权利的合法控制，才能保证国家政策的实施，实现中国经济的快速增长。
（二）对行政执行权利进行控制有利于体现人民民主专政，防止权力异化
我国是人民民主专政的国家，宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”人民群众是通过人民代表大会的形式来行使自己的权利，宪法还规定，民主集中制是我国国家机构的基本原则。这个原则是建立在国家的一切权力属于人民的基础上的。整个国家机构就是按照一切权力属于人民的民主集中制的原则组成并运转的。可见，权利来源于人民，也应该用之于民，权利的执行应该以为人民服务为最终目标。对行政权力进行控制，体现人民民主专政，防止权力异化，是我国国体的必然要求。但是，权利往往掌握在少数人手里，少数执权者代表人民行使国家意志，这样，从某种意义上说，执权者就凌驾于人民之上，就容易出现权利的异化，行政权利就容易演变成执权者谋取私利的工具，也就背离了权利本来所代表的意义。只有将行政执行权利控制在合理的范围内，行政执行权利才能真正体现人民的意志，才能真正实现人民民主专政。
（三）对行政执行权利进行控制有利于保障人民的基本权利
公民依据国家宪法和法律的规定享有一系列的基本权利：例如政治权利、人身权利、财产权利等等。这些权利是公民赖以在社会上生存、享有作为人的自尊以及进一步发展的基本前提条件。行政权力是国家的权力，行政权利肩负着保护公民的基本权利不受侵害的义务。但行政执行权利具备强烈的不平等性，享有对公民个人的支配权，并且以国家的强制力为后盾。这样一来，公民、法人或社会群体往往都是处于被动和服从的地位，他们往往因为势单力薄，无法对其受到的损害及时作出有效的防卫而使自己的权益受到侵害。所以，将行政权力控制应该严格控制在规定的权限范围之内，并严格依照法定的程序行使，这样既可以防止行政权力对公民基本权利的不法侵害，又能起到保障与促进公民基本权利的作用。控制行政权力，防止其滥用和越权行使有利于保障人民的基本权利。
（四）对行政执行权利进行控制有利于促使行政机关依法行政，维护社会秩序
在现代，国家的行政权力日益扩张，从人民的出生到病死无处不管。这样虽然有利于管理，但也极容易侵犯公民、法人、甚至其他组织的合法权益。行政权力涉及经济、政治、生活的所有领域，甚至深入到人们的日常生活，如果行政权力任意的扩张不受约束，将会不断侵害公民的权利。因此，政府的行为必须为人民服务，为人民负责，如果一味的损害人民的利益，必然会导致公民对政府的不信任感的增强，社会必将处于一种紧张的状态，安定团结的良好社会环境就难以形成。反之，高效廉洁的行政权力运行状态将有助于政府树立奉公执法的良好形象，从而增强人民对政府的信任。这种信任可以改善人民和政府的关系，让人民自觉遵守国家的法律法规。为创造一个和谐的社会奠定坚实的基础。
（五）对行政执行权利进行控制有利于行政权利的正确行使和高效发挥
尽管不同的权力之间有着相互制约的作用，但这种制约力量是不平衡的，权利之间容易发生倾斜。如果一种权力对另一种权力的干预太多或将其覆盖，这将使法治和社会秩序遭受严重破坏，因此控制权力之间的平衡是十分的必要。
规范行政权力的使用、做好行政权力的控制、加强对行政权力的监督，是行政权力的正确行使、高效发挥的重要保证。那么，这就需要对行政权利进行科学合理的配置，科学合理的配置意味着对行政权力的科学分解，并强调行政权力的服务功能。科学分解行政权力就是要合理调整各行政部门的权力机构，避免权力过于集中某个部门，避免权责的界限不清，使各部门之间、岗位之间、公务人员之间都能各司其职，各负其责，做到一份权力一份责任，权责并赋。科学化、合理化的行政权力配置，是正确有效的行使行政权力最基本的保证和前提。
社会监督机制的不健全是行政执行权利控制的不当的一个重要原因，要防止权利异化，消除腐败，减少人民群众利益受到伤害，就要建立高效有力的监督机制。监督的途径包括公众监督、社团监督、媒体监督、人大监督等多种监督形式，要联合所有的监督力量，产生整体效应，要通过立体的监督机制，来强化各个层面的监督力度，建立起“不能腐败也不敢腐败”的防范机制。
合理的权利配置和健全的监督机制是进行行政权利控制的有效途径，也是行政权利正确实施的有效保证，只有加强对行政权利的有效控制，才能有效发挥政府的作用，政府达到一个理想的状态。
我国正处于社会主义建设的初级阶段，保证社会稳定，发展市场经济是国家的首要任务。社会主义市场经济体制的确立，要求充分发挥市场在资源配置方面的作用，以市场为中介推动经济活动的运行。市场经济的内在逻辑要求政府职能明确，既维护市场主体的经济自主权利，又不能滥用行政权力去干预市场运行。但行政执行权利的扩大在一定程度上阻碍社会和经济的发展，诱导着政府的职能，也损害了人民的切身利益。对行政执行权利控制的好坏，关系到政府的形象，人民的生活水平，甚至一个国家的生死存亡，可见对于行政权利控制的重要性和必要性。所以，进行行政执行权利控制，事在必行！