浅谈“公共服务”视角下行政授权的含义初探

　　论文摘要 目前，我国行政授权基础理论研究仍处于起步的阶段，对于行政授权的定义仍然众说纷纭。面对着其概念仍存在较大分歧的困境，本文试图着眼狄骥的“公共服务”理论，在其框架下，进一步思考行政授权的含义。本文由其产生背景说起，从而揭示具体历史现实下的理论变迁，并反思时下对行政授权含义义的几个主要观点，最终通过借鉴“公共服务”理论，得出行政授权实质为国家对于非行政机关组织行使“社会服务”职能的认定这一含义，以及初步探讨了当前我国行政授权的几种认定方式。

　　论文关键词 行政授权 公共服务 非政府组织 

　　一、行政授权的产生背景

　　在现代社会中，传统的“国家——臣民”或“国家——公民”的二元化模式被突破，国家公权力越来越多地向社会转移。这导致了公权力不再由国家垄断，相应的，非政府组织、非营利组织乃至个人开始涉足社会公共管理领域，形成了“管理社会公共事务的权力由多元的支配者相互控制和限制”的格局。面对此种局势，各国开始通过行政授权使得非行政机关组织行使一定的行政职权。
　　西方资产阶级革命胜利后，政府职能运行从“消极行政”逐渐向“积极行政”转变，行政权覆盖的范围亦从国防、外交、税收、治安等传统领域日益扩展到经济、社会生活的方方面面。而传统“全能政府”的迟钝与低效表明，依靠行政机关自身的力量已经无法满足社会发展的需要。“政府失灵”的事实使得国家机关对行政权的垄断备受质疑，为了实现政府职能，越来越多国家通过授权的方式，承认并促进非政府组织行使行政职权，管理社会公共事务。第二次世界大战以后，近现代东方社会主义国家（包括中国）的行政法开始区别于西方国家行政法，显现出“管理之法”的特性。如苏维埃行政法为了社会主义建设的需要，首先着眼于国家管理，认为“行政法就是管理法”。因此，政府由“发布命令者”转变为“管理者”的过程中，必然导致其职能的扩大。同时，由于权力高度集中、相对固化的政府职能部门往往不足以应付纷繁复杂的社会管理职能，于是便有了向非政府机关组织进行行政授权的必要。归根结底，行政授权是实现“提高行政效率、促进社会经济文化发展”，这一“管理法”目的的结果。
　　二、行政授权的理论基础：对“国家主权”理论的突破与“公共服务”理论的借鉴

　　传统的公法体系认为，国家享有一种控制发布命令的权力即国家主权，它是与个人权利想对立的。同时，国际上亦对个人权利给予了极高的肯定，如《人与公民权利宣言》第二条：“所有政治组织都是为了保障个人所享有的天赋的、不剥夺的权利。”以及《美国独立宣言》提及的“正当权力是经被统治者同意所授予的。”归其本质，国家主权理论实质上是通过确定更高位阶的个人权利来限制国家主权，从而确定公共活动的方向并决定政府行政行为的限度。公共权力与个人权利之间的相互控制、束约构成了国家主权理论的二元体系，并且在很长的一段时间内占据了公法理论的主导地位。但早期的“国家主权”理论都无法逃避自身的主观色彩以及抽象性体系所带来的结构性僵化的弊端。其中，行政授权的产生更是将传统公法体系的缺陷展现的毕露无遗。具体而言，在传统公法体系下，国家组织战争、治安和司法以及与主权的概念相容的其他职能已经无法囊括“积极行政”或者“全能政府”的职能范畴。因此，传统公法体系已经无法满足行政授权的理论要求，这时我们则需要一种更为现实的、具体的理论体系来支撑行政授权的理论。
　　以“公共服务”核心的行政理论体系对于解释行政授权、行政授权的运行规制等提供了更具现实意义的分析框架。“统治阶级并不享有任何主观性的主权权力。它只有拥有一种为了满足组织公共服务的需要而必要的权利。”这就说明了“国家并不再是一种发布命令的主权权力，它仅仅是一群个人组成的机构，这些个人必须使用他们所拥有的力量来服务于公众需要。”在这一理论基点上，由于公民社会的发展，带来公共需求的数量增加，直接导致了公共服务的扩张，国家为了在使用最小的权力的前提下，实现公共服务的义务，开始对非政府机关组织这种相对灵活、高效的组织形式授予行政职权。这就解释了行政授权产生的问题。从另一个角度而言，这一学说赋予了被授权主体成为行政主体的可能性，即便是非国家机关的组织甚至是公民个人，基于法律、法规对其公共服务职能的认可，最终取得行政主体的资格，这无疑是行政授权对传统公法体系的突破与创新。更为重要的是，“公共服务”理论将阐明“行政授权”的本质：国家通过对非政府组织所进行“公共服务”的认定，来促进并制约行政权向公民社会的回归即行政权力的再分配。

　　三、公共服务视角下，对行政授权涵义的反思与初探

　　（一）行政授权涵义之争议
　　1．主流观点对行政授权的理解
　　根据《行政诉讼法》第25条第4款规定：由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。此外，“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”第20条、第21条仍与《行政诉讼法》第25条第4款相符，仅仅认同由法律、法规或规章授权的政府内设机构、派出机关、以及其他组织才具有行政诉讼的被告地位。实际上，无论是《行政诉讼法》还是最高院的司法解释，它们都是通过确定行政诉讼被告的主体资格，来达到区分行政授权的方式以及政授主体的范围的目的。因此，主流观点据此认为，行政法学中的授权（行政授权）仅指法律法规授权，而不是行政主体的授权。行政机关只能进行委托而不能授权。多数学者认为行政授权与法律法规授权完全等同。如有学者认为，所谓行政授权，是指由法律、法规明确，通过法定方式将行政职权的部分或全部，授予某个组织的法律行为。有的学者则更加明确地认为，行政授权在我国有特定的内涵，即法律法规直接将某些行政职能及行政权授予行政机关以外的组织行使的法律制度。有的学者甚至直接否认了行政机关直接授权的可能性，认为仅在有法律法规的根据下，才有可能产生行政授权，行政授权的授权主体只能是具有法律、法规制定权的机关。

　　2.其他观点对行政授权的理解
　　对于行政授权的含义，另一部分学者认为，行政授权不单指法律、法规直接授权，而且还有独立的行政主体的授权。行政授权，指行政主体在法律、法规许可的条件下，通过一定的程序和形式，将其法定的行政职权的全部或部分转让给有关组织，而这些组织以自己的名义行使被授予的职权，并独立地承担职因此产生的法律责任。从行政授权的性质来说，它不是行政权通过法律法规的直接设定，并与行政委托有着本质的区别。
　　（二）对以上观点的反思
　　正如张文显所说“法学和法律实践中的许多混乱是由于不正确的使用概念引起的。如果精确地解释和确定法律概念的定义，就能够更精确地描述法律现象，正确地进行法律推理。”因此，对之前观点的反思并在一个更为合适的理论框架下，寻求行政授权准确的含义，这有着重要的意义。
　　主流的观点主要根据《行政诉讼法》第25条第4款的规定，但这条规定仅仅从侧面对行政授权进行解释，并未指出行政授权的本质。将行政授权直接等同于“法律，法规的直接规定”，却忽略了行政权动态运行这一事实，其实质上是只关注了传统公法体系层面上的理解，即仅通过法律法规这种“发布命令”的方式，进行行政权的授予，违背了行政授权的高效行使职权的初衷与宗旨。另一方面，浓厚的主权色彩导致了这一定义忽略了社会管理职能不断发展的趋势，其实质是否认了法定的行政机关将行政职权授予给其他社会组织的事实，并与“法定授权”存在着极大混同的现象，削减了行政授权存在的必要。
　　第二个观点则较为完整的解释了行政授权的含义，但仅仅认定“行政主体在法律、法规许可的条件下”作为一种行政主体进行行政授权必要的形式，其未能突破“法定授权”的限制，仍不能解决在缺乏法律、法规相关规定的情况下，基于事实行政机关将已作出授权，使得被授权组织主体地位缺失的难题。另一方面，这一定义仍过于表面，并未指出行政授权的实质，“法律、法规（规章）的许可”本身就具有较大的模糊性，尤其是各级行政法规、规章对于行政授权性规定混乱，难以判定行政机关授权的法律依据。这导致了上述授权性规定都符合“法律、法规（规章）许可的条件”，都将被认定为行政授权，而事实仅为行政委托的情况并不少见，这显然是一种误解。因此，笔者认为，这种观点必须要回归到“公共服务”的认定上，被授权组织所行使的职权是否为行政职权，即非国家机关组织履行的管理活动或行使的权力是否足以认定为政府的“公共服务”职能。“法律、法规”仅为行政职权认定的形式，并非必须在有“法律、法规”的情况下，国家行政机关主体才能进行授权。
　　（三）“公共服务”视角下的行政授权含义
　　从上述观点的反思中，我们可以发现，结合“公共服务”理论，行政授权的含义研究重点在于如何确定某一组织从事的活动是“公共服务”职能即行政职权？
　　对于非政府组织权力的认定，首先有必要明确行政授权的前提条件，即公共服务职能的转移。公共服务可定义为“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，只有它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。”因此，无论是法律法规的直接授权，还是行政机关根据法律法规的独立授权，其前提在于法律、法规直接授予的权力为仅为政府机关所具有的权力即本质属于政府干预的权利。在这一前提下，才能认定被授权主体所实施的管理活动为能满足公共服务的活动需要即“公共服务”。
　　其次，就我国现状而言，认定的方式，具体而言可以分为两种情况：一是立法机关直接通过法律、法规进行直接的行政授权。法律法规的直接授权可以视为行政授权的一种。但是法律、法规作为一种法律规则，必须要保证自身的合法性，以形成对社会事实的正确表达，成为一种民主宪政下的合意结果，从而足以认定被授权主体所实施的管理活动为公共服务职能。一个合法的授权法律规范至少要满足以下三个条件：授权的法律规范的制定者其自身必须具有行政职权的设定权、分配权或者调整权，有制定授权法律规范的主体资格；授权法律规范不能与有效的上位法相抵触；授权法律规范不能与同一层级的法律规范的特别规定相抵触。因此，法律、法规直接规定非政府组织的职权是认定其行政主体地位的重要方式，并以此完成行政授权。二是行政机关根据法律、法规独立授权。实质上，行政机关是通过确定非政府组织的“公共服务”职能来确定其行政主体的地位。因此，行政机关的这种授权需要满足两个条件，即其依据的法律、法规具有合法性和行政机关授权的过程中必须符合一定的法律规制。
　　综上所述，行政授权的含义为：抽象而言，行政授权为国家对于非行政机关组织行使“社会服务”职能的认定。具体而言，行政授权是由法律、法规直接授予，或者国家行政机关根据授权法律、法规，遵守一定的法律规制将自身的行政职能部分或全部授予非行政机关的其他组织、团体或者公民的行政法行为。国家通过法律、法规的形式，从而确定行政机关的行政职权，再以此为标准，判定非政府机关组织是否在行使行政职权，并对其取得行政职权的程序进行审核，最终认定该组织是否具有行政主体资格的行政法行为。