公共产品定价的法律探讨

　　论文关键词：公共产品；价格；经济权力；定价主体

　　论文摘要：随着人们对公共产品需求的增加，对公共产品实行法律规制已成为当前的一个热门话题。公共产品价格的法律规制是公共产品法律规制的核心。公共产品具有产品性、不可拒绝性和需要国家干预性等三个特点。在公共产品定价过程中应遵循几个基本原则。公共产品定价权不是行政权力，而是一种经济权力，其最佳的权力主体是人民代表大会。唯有这一公意机构才能真正贯彻公共产品定价的基本原则。为了保证人大对公共产品定价权的顺利实现，必须对我国的《价格法》进行相应的修改。

    煤气价格的持续上涨引起了社会广大关注，一些医院给患者开出的天价医疗费价单更是掀起了轩然大波……随着经济的发展，人们增大了对公共产品的需求，随着公共意识的增强，人们加重了对公共产品的思考，提出了用法律规制公共产品的要求。价格问题是公共产品的核心问题。公共产品的法律规制的重点就是公共产品价格的法律规制。公共产品价格的法律规制不仅涉及到公民的福利权利，也关系到国家的经济权力。

    一公共产品价格的一般经济学原理分析

    商品的价格以它的使用价值和价值为内在的基础，以贷币为表现形式。在这里讨论的商品价格表现为，销售者在一件具体商品交易过程中以转让该商品的使用价值为代价，而从消费者那里获得的贷币数量。它特指市场价格，即销售者与消费者之间的交换价格，而不包含生产者与销售者之间的交换价格。价格是商品交易的核心因素，它直接关系到交易的成功与否。价格的最后形成是各方利益博奕的结果，在同一宗交易中，销售者和生产者的利益得到强化，则消费者的利益受损，相反，消费者利益得到强化，则销售者和生产者的利益就会受损。商品价格就是生产者、销售者和消费者利益彼此消涨直线上的那个平衡点。

    (一)公共产品价格的构成

    公共产品价格应由三个部分构成:成本、利润和国家税金。

    公共产品的成本包括两个部分:生产成本和销售成本。生产成本是指生产者为生产某种产品而支付的物质费用和劳务费用的贷币表现形式，包括固定资本的折旧和流动资本的价值转移。销售成本是指销售商在销售某种商品的过程中所支付的物质费用和劳务费用的贷币表现形式。销售链条越长，商品的销售成本越高。生产者和销售者集于一个个体时，销售成本处于最低状态，当销售链条过长，销售成本就会极高，甚至超过生产成本。

    利润也包括两个部分:生产者的利润和销售者的利润。生产者的利润是指生产者把自己生产的产品销售后获得的贷币数量与生产该产品成本之间的差额，它是对生产者预付的资本和付出劳务的回报，是生产者的价值追求、是生产的原始动力。销售者利润是指销售者把从生产者那里购买来的商品销售后所获得的贷币数量与预付资本的差额，它也是对销售者预付资本和付出劳务的回报，是销售者的价值追求。与销售成本相似，销售者等级越多，商品包含的销售商利润总量越大。销售过程中，只有一级销售者时，销售者利润总量则会处于最低状态。

    税收是国家为实现其职能，凭借政治权力，按照法律规定的标准向经济单位和个人强制地、无偿地征集财政收人所形成的特定分配关系。商品的生产者和销售者把所缴纳的税金追加到自己生产或销售的商品的价格中去，以把税收负担逐环节转嫁到消费者身上。因此，税金也是商品价格的构成因素之一。

    (二)影响公共产品价格的主要因素

    以上三方面讲的是构成价格的因素。同时，影响商品价格形成与变动的因素主要有:市场供求关系、市场上流通的贷币量和国家经济政策。

    市场供求关系是影响公共产品市场价格的直接因素。它对市场价格的作用主要通过商品需求和供给之间的平衡来实现。当市场供给的产品量多于市场需求量，即供过于求时，处于买方市场，价格下跌;当市场供给的产品量少于市场需求量，即供不应求时，处于卖方市场，价格上涨;只有当市场供给量等于市场需求量时，市场价格才处于均衡价格。

    市场上流通的货币量是影响公共产品市场价格的重要因素。市场上应当流通的货币量由全社会商品总量、商品平均价格水平和货币流通速度这三个因素决定。市场上流通的货币量对商品价格的作用与商品市场供给量对商品价格的作用恰好相反。“当一个政府创造出了大量本国货币时，货币的价值下降了。”当市场实际上流通的货币量多于应当流通的货币量时，货币的实际购买力下降，商品价格就会上升;当市场上实际流通货币量少于应当流通货币量时，货币的实际购买力上升，商品价格就会下降;只有当市场上实际流通的货币量等于应当流通的货币量时，货币的实际购买力才等于货币的实际价值，商品价格就等于商品价值。

    国家经济政策是影响公共产品价格的综合因素。它是国家为实现一定历史时期的经济任务而制定的行动纲领、方针和准则，是国家干预经济的重要手段。它对商品价格的影响有三个途径:第一、影响商品价格的决定因素。比如说，国家经济政策通过干预资源配置和市场竞争关系可以影响商品的生产成本，通过影响商品的销售链可以影响商品的销售成本和销售利润。税收政策可以影响商品价格中税金的多少;第二、影响商品价格的主要影响因素。比如说，国家的产业政策可以影响商品在市场上的商品供给量，从而影响商品供求平衡。国家的货币政策直接影响到市场上的货币流通量;第三、直接影响商品价格。这主要是通过价格政策实现，主要包括:价格保护政策、限价政策、高价政策、专营价格政策等。

    (三)价格形式

    根据我国《价格法》(以下简称《价格法》)的规定，我国当前的商品价格形成主要包括三种:市场调节价、政府指导价和政府定价。

    市场调节价，是指由从事生产、经营商品或者提供有偿服务的法人，其他组织和个人自主制定，通过市场竞争，在市场自由交换中自发形成的价格，它是我国最主要的价格形式。政府指导价，是指由政府价格主管部门或其他相关部门，按照经济权限的范围规定基准价及其浮动制度，指导经营者制定的价格。政府定价，是指由政府价格主管部门或其他相关部门.按照经济权限的范围制定的价格。

    二公共产品范畴的界定

    公共产品，又叫“政府产品”，“公共物品”、“公共品”等等，对它的界定所有很多说法。

    目前，对公共产品的界定存在两个方面的问题:一方面，对公共产品范畴的界定不适度。有的界定过窄，有的界定过宽;另一方面，基本上都没有彰显出公共产品的特性。

    笔者尝试着将公共产品的涵义界定如下:公共产品是指为一个社会中的所有人或者绝大多数人的生存和日常生活所必需的，不能完全用“市场机制”，而必经借助“国家干预”来实现优化配资的产品或服务。它在性质上具有三个特征:(1)产品性。这里的产品是广义上的产品，它包括一般意义上的产品和服务两个方面。产品性质包括两方面:一是它对消费者有用，能满足消费者某方面的需求。二是产品中蕴含有别人的劳动。这两个方面的特性必须同时具备，缺一不可。只能满足消费者的需求，而没有别人的劳动蕴含在里面，不能成为公共产品，比如，空气、阳光。只蕴含有别人的劳动而不能满足消费者的需求，同样也不能成为公共产品。比如，过期食品。(2)不可拒绝性。它包括三层含义:第一、公共产品是一个人日常生活所必需的，任何人都不能拒绝它，只要他想生活在这个时代，生活在这个社会。它的缺失直接威胁着一个人的生存和生活。第二、它的必需的范围不是局限在某个人、某几个人或某部分人身上，而是涉及到社会上的所有人或绝大多数人，也就是说社会上的所有人或绝大多数人都不能拒绝接受一定数量的公共产品。公共产品的缺失不是威胁着某个人、某几个人或某部分人的生存和生活，而是威胁着整个地区、国家和社会的存在;第三、这些产品是人们的最佳选择，没有其他产品能代替这些产品的功能，不管是生存功能，还是生活功能，不管是个人功能，还是社会功能。(3)需要国家干预性。需要国家干预基础是“需要”，而不是“必要”。这种“需要”来自两方面:一是市场失灵与公共失灵的克服，二是全面性与社会公共性的需求。由于与人们生存和生活关系重大，公共产品容不下“市场机制”的半点缺陷，所以，不能完全用“市场机制”来实现优化配置，必须借助“国家干预”，否则，人们生活和生存就会受到严重威胁，社会就要付出高昂的代价。

    三公共产品定价的法律研究

    当前，我国对公共产品定价问题的研究主要集中在经济学和公共管理学这两个学科上。笔者认为，对公共产品定价问题的研究可以而且应当扩大到法律领域，更具体一点说，应当扩大到经济法领域。这样，视觉会更宽一些，意义会更深远一些，价值会更大一些。

    (一)公共产品定价的基本原则

    有一些基本准则应贯穿于公共产品定价过程的始终，主要有:公共福利原则，重点保护消费者和兼顾生产者、销售者的利益原则，价格最低原则。定价主体在定价过程中应严格遵循这些基本原则，只有绝对服从这些原则，才不至于出现本文开头的那一幕。

    1.公共福利原则。“人民的福利是最高的法律，确实是非常公正的和根本的法则。凡是真诚地遵循这一原则的人就不会犯危险的错误。公共产品不是市场上流通的普通商品，它与国家全体公民的生存和生活息息相关。公民对公共产品的消费应该是全社会公民集体享受的一种公共福利，是全社会公民的一种普遍性的生存保证和生活保障。能消费一定数量的公共产品，是每一个公民的一种自然权力，是处于自然状态下的人们通过社会契约进人社会状态，创制国家的目的追求之一，是政府对公民的一种自然承诺。“如果说个别利益的对立使得社会的建立成为必要，那末，就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能，正是这些不同利益的共同之点，才形成社会的联系;如果所有这些利益彼此并不具有某些一致之点的话，那末就没有任何社会可以存在了。因此，治理社会就应当完全根据这种共同的利益’。公共产品是每一位公民都必需的，正是各种不同利益的共同之点。

    公共福利的目的是保障公民的生存和基本生活条件。只有在公民不具备生存和基本生活条件时，才有权享受国家的福利政策，而一旦公民进人到享受层次，就应该丢失这种享受福利的权利。公共产品作为一种福利，是和度紧紧联系在一起的，只有在这个度内，它才是一种福利，超出这个度，它就不再是一种福利，而变成了一种完全由市场支配的普通商品。而这个度显然只能是一定区域内所有居民的基本生活对基种公共产品的平均需求量。在这个需求量内，采用福利价格;在这个需求量外，采用普通商品价格;超过这需求量的量比较大时，所超过的量采用高价格。

    2.重点保护消费者，兼顾生产者和销售者的利益的原则。社会再生产的继续，必须同时具备两个条件:其一、社会再生产的链条上必须同时具有生产者、销售者和消费者。其二、三者都必须在社会再生产过程中获益。公共产品的“不可拒绝性”决定了在公共产品的再生产链条中，消费者外于弱势地位，应该成为社会和法律的重点保护对象，以保证所有公民都有能力消费最低数量的公共产品。同时，为保证公共产品的再生产能继续下去，以免公共产品的缺失，也要兼顾生产者和销售者的利益，保证公共产品的生产者和销售者在正常生产销售情况下能够补偿成本并有适当盈利，以保持他们继续生产和销售这种产品的内在动力。

    3.价格最低原则。价格最低原则是公共产品定价所有原则的落脚点，这是实现全体公民或绝大部分公民的福利权力的需要。根据公共产品价格的构成，价格最低原则可以通过以下具体途径和方法实现:(1)国家利用产业政策，提高公共产品行业的生产率，降低公共产品的生产成本;(2)尽量减少销售链条，对可能的产品严格实行一级销售，这样可以大大降低销售成本和销售利润;(3)严格控制生产者和销售者的利润率，他们的适度利润主要靠生产规模和销售规模来实现，即我们中国人经常提的“薄利多销”;(4)国家对公共产品应实行负税或减税政策。

    (二)公共产品的定价主体

    按《价格法》的规定，现在我国的公共产品的定价主体有两个，一个是市场，一个是政府。笔者认为，在我国，公共产品的定价权不宜授予市场或政府。不宜授予市场，这在前面论述公共产品的特性时已有所阐述。这里重点要说明的是不宜授予政府，理由有三:(1)公共产品定价权不是行政权力，而是经济权力，是社会成员与国家对公共经济事务安排的社会契约。政府的个别意识在一般情况下都能保持与公共意识的一致。但政府或政府部门个别利益与公共利益出现不可避免的冲突时，政府就很有可能埋藏公共意识，保全个别意识;(2)我国公共产品的生产和销售基本上是政府垄断或政府准人，政府成为市场主体。因此，政府出现财政困难时，就有可能增加准人经营性收费，就有可能提高那些能直接给它带来财政收人的公共产品的价格。这种价格比自由竞争带来的市场优势下的垄断价格更可恶，因为它戴着“合法”的面纱，披着权力的外套。干预是市场利益关系的超越状态，干预者不是也不应是市场利益的竟争者与直接诉求者。(3)当前我国政府价格专管部门人员编制不足，而工作任务繁重，基本上不可能集中精力对公共产品开展价格、成本调查，更不用说组织听证会，听取消费者，销售者和有关方面的意见了。

    “议会是经济权力的配置元点”，人民代表大会是我国公民的代议机关，是经济权、行政权、政治权等各种权力的权源，我国的公共产品定价权应回归到人民代表大会。其理由也有三:(1)我国人民代表大会已成为理论上的经济权主体;(2)我国人民代表大会是我国公民公意的表达机构。唯有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福来指导国家“各种力量”。唯有这种公意机构才能成为真正的市场利益中立者。(3)人民代表大会能代表最广大消费者、销售者的有关方面的意见，对论证公共产品价格的必要性和可行性有不可替代的作用。因此，我国公共产品定价权可以而且应当从政府回归到人大。

    (三)定价主体的配套权力

    公共产品的价格受到各种因素的决定和影响，定价主体必须遵循商品价格的基本经济规律。为保证公共产品价格的稳定和公共产品定价权的顺利实现，必须给人大配置另外三项经济权力:财政权、货币权和税收权。

    1.财政权。财政权就是支出国家收人的权力。“国库收人是每个公民所提供的自己的财产的一部分组成的。”既然国家财政的所有者是全体公民，那全体公民的代议机构—人大，理所当然就是国家财政支配权的拥有者。人大掌握国家财政收人的支配权，可以保证国家每年都能拿出足够财政补贴公共产品，防止公共产品缺乏，出现卖方市场。这是维护公民的生存权和公民生活保障权的积极措施。

    2.货币权。货币权主要表现在决定货币发行量和货值上。货币发行量和货币价值不仅直接影响到公共产品的价格，还影响到全社会商品的价格，与老百姓生活息息相关，与国民经济命脉相承。因此，这种关系国计民生的重大权力不宜掌握在少数人手中。货币权掌握在全国人民代表大会手中，会更好、更安全。

    3.税收权。通过前面论述中，我们已经知道，税金是公共产品价格构成要素之一。“国家征税的目的是提供公共物品，实现公共职能。也就是说，国家向公共产品征税，就是为了向公民提供公共产品，这颇有“羊毛出在羊身上”之嫌。笔者认为如果不向公共产品征税，降低公共产品价格，不仅可以实现向公共产品征税的目的，而且可以简化征税程序，缩减征税成本。因此，在公共产品上人大动用免税或减税这一经济权力，不管是对老百姓还是对国家，都是大大有利的。

    国家所有的税收最终都会以各种不同形式返还给纳税人，是不是就意味着国家就不用征税了呢?不容置疑，答案不可能是肯定的。要回答这一问题，首先要理解税收的一个重要特点，即不对等性，它是指纳税人履行的义务与享受的权利并不是完全对等的，也就是说纳税人纳一块钱的税后，他享受的相关权利并不一定是一块钱，可能是两块钱，也可能只有五毛钱。因此，税收中隐含着制度上的不平等，这也是它具有调节分配这一功能的原因所在。而公共产品不同，它是全体公民纳税后，由全体公民共同享受这些税收，并且全体公民中的每一个公民不仅仅缴纳的量基本相等，而且享受的量也基本相等，因为同一社会中，每个公民的基本生活对公共产品的需求量是基本相等的。

    (四)《价格法》的修改建议

    现有《价格法》关于公共产品的规定主要集中在第十八条。第十八条规定:“下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价:(一)与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格;(二)资源稀缺的少数商品价格;(三)自然垄断经营的商品价格;(四)重要的公用事业价格;(五)重要的公益性服务价格。”显然，这点规定已不能满足社会对公共产品提出的经济要求和法律要求。当然，对公共产品单独立法也并无必要，但我们在《价格法》中为公共产品价格立一专章还是可以的，也是必要的。笔者认为这一章应包括以下几条内容:

    (1)清楚明了的界定哪些产品或服务属于公共产品范畴，哪些公共产品的价格适用本章规定;(2)明确规定公共产品定价工作中的基本原则;(3)明确规定公共产品定价唯一主体，即全国人民代表大会及其常委会或省、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会;(4)详细规定公共产品议价和定价的具体程序;(S)规定公共产品价格监督检查人员和格监督检查程序;(6)规定相关法律责任，违反公共产品价格规定的法律责任应该重于违反一般商品价格规定的法律责任。