浅谈高等学校行政法律关系主体地位分析
论文关键词：高等学校 行政法律关系 行政主体 行政相对人
论文摘要：高等学校在教育行政法律关系中具有双重行政主体地位：既是教育行政法律关系的行政主体又是行政相对人。
高等学校的法律地位，主要是指高校在法律上享有的权利能力、行为能力及责任能力。长期以来，我国对高校的法律地位主要是从民法的角度来定位的，在1986年实施的《民法通则》中，根据高校从事的业务活动，将之归人事业单位序列，高校以民事主体的身份参与社会活动。因此，《中华人民共和国高等教育法》第十三条对高校的法律地位作了如下规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。”“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”实际上，高校在纷繁复杂的社会关系中从事各种性质的活动，自然应受不同性质的法律调整，在不同领域内有不同的法律地位。高校的法律地位除了民事关系中的法人地位之外，还包括行政关系中的法律地位。本文拟从行政法律关系的角度对高校的行政法律关系主体地位进行分析和探讨。
一、教育行政关系及其与教育民事关系的区别
从当前看，传统的教育领域内的社会关系，依据主体地位的不同以及相互关系内容的不同，正逐渐分化为如下两类关系：一类是以权力服务为基本原则，以对学校的行政管理为主要内容的教育行政关系；另一类是以平等有偿为基本原则，以财产所有和流转为主要内容的教育民事关系。
教育行政关系是教育行政主体(主要是国家教育行政机关)在实施教育行政的过程中与行政相对方(主要是学校)发生的关系。可以说，国家教育行政职权的参与及其行政职能的行使，是教育行政关系发生的先决条件。教育行政关系反映的是国家行政职权与教育的纵向关系，其实质是国家如何领导、组织和管理教育活动。作为行政法律关系，这一关系的主体及其权利和义务都是由法律预先确定的，当事人没有自由选择的余地。行政主体在与行政相对方发生关系时，以国家的名义出现并行使法律规定的职权。在行政相对方不履行规定的义务时，行政主体可以强制其履行，而行政主体不履行职责，行政相对方只能请求履行或通过向有关国家机关提出申述或诉讼等方式解决。因此，行政主体与行政相对方的关系具有不对等性。行政主体为关系的一方据主导地位，行政主体的一切行政行为，都不可避免地会对行政相对方产生直接的权威性的促进、帮助或限制、制约作用。
教育民事关系是平等民事主体的学校与行政机关、企事业组织、集体经济组织、社会团体及个人之间在教育活动过程中发生的以平等、有偿为原则的社会关系。在这类关系中，当事人之间的地位是平等、自愿的，并且一般是等价、有偿的。这类关系涉及面颇广，例如财产、土地、学校环境、人才培养合同、智力成果转让、毕业生有偿分配乃至学校创收中所涉及的权益。都会产生民事所有和流转上的必然联系。当然，其中相当一部分社会关系应当由民法加以确认和调整，因而并不属于教育法调整的范围。
二、高等学校在教育行政法律关系中的双重行政主体地位
高等学校在教育行政法律关系中，由于实施教育行政职权的主体、对象及权限范围的不同，其行政主体地位表现为两类情形：一是以国家教育行政机关为行政主体，以高校为行政相对人的教育行政关系；一是以高校为行政主体(法律授权主体)，以学生为行政相对人的教育行政关系。也就是说，在教育行政法律关系中，高校有时以行政管理相对人的身份出现，有时以行政主体的身份出现，于是具有了双重行政主体地位。
(一)高等学校在教育行政法律关系中的行政相对人地位
行政关系主体包括行政主体和行政相对人。在教育行政法律关系中，国家教育行政机关是行政主体，高校是行政管理的相对人。即国家教育行政机关是管理者，高校是被管理者，其管理与被管理的内容主要由一系列教育方面的法律、法规、规章所规定。由于高校的自身特点的不同，教育行政法律关系较一般社会行政法律关系有自身鲜明的特点。
高等学校与国家教育行政机关的关系，都是围绕发展国家的教育事业、提高民族素质、促进社会主义物质文明和精神文明建设这个目标而进行的。因此二者之间的关系，既是管理者与被管理者的关系，又有相互制约的因素。作为行政法律关系的主体，高等学校可以通过申诉、复议或诉讼等渠道，对教育行政机关的行政行为实行监督，而教育行政机关则要尊重高等学校的办学自主权，将管理和引导有机地结合起来。
在我国传统的计划体制下，国家教育行政机关对高等学校的管理往往是以单纯的行政手段为主，国家实行统包统分的管理模式，即国家实行统一办学与管理、统一培养计划、统一培养规模；包经费、包招生、包培养、包分配，几乎包揽一切。在当今社会主义市场经济条件下，这种管理模式已远远不能适应发展的需要，这就要求必须对现行的高等教育管理体制进行改革。在管理权限上，国家可侧重于高等教育立法，制定高等教育发展的目标和战略、确定高等学校设置和教学质量评估标准、建立教师招聘和考核制度等方面的宏观管理。其他一些问题，诸如专业设置及调整、办学规模与层次、资金筹集与分配、课程设计与安排等可交由学校负责。换言之，就是国家对高等教育要改包揽为宏观调控，扩大高等学校的办学自主权。这就意味着行政部门必须转变职能，向高等学校放权。高等学校应享有主要包括招生自主权、培养自主权、设置专业自主权、使用经费自主权、聘任自主权等在内的办学自主权。
(二)高等学校在教育行政法律关系中的行政主体地位
国家教育行政机关作为行政主体，高校作为行政相对方这一教育行政法律关系我们容易理解。然而高校作为教育行政法律关系的行政主体的身份并不为一般人所熟悉。从行政法角度，行政主体有两大类：一是国家行政机关；二是授权主体。而授权主体主要有五种：授权的行政机构、授权的行政性公司、授权的事业单位、授权的企业单位、授权的其他社会组织。高校就属于被授权的事业单位。也就是说高校依照法定授权可取得行政主体资格，代表国家行使教育行政权。
根据我国法律规定，高等学校对受教育者有进行学籍管理等权力，有代表国家对受教育者颁发相应的学业证书、学位证书的职责。高等学校作为公共教育机构，虽然不是法律意义上的行政机关，但其对受教育者进行颁发学生证书与学位证书等权力是国家法律所授予的，在这一范围内，高校是行政主体。《中华人民共和国教育法》第28条第3项规定的招生权利，第4项规定的学籍管理、奖励、处分权利，第5项规定的颁发学业证书权利，第6项规定的聘任教师及奖励、处分权利等，无论是从行为的单方意志性、强制性，还是从对相对方的约束力和权利、义务的巨大影响力来看，都更具有行政权力的性质。当然，法律这里使用的是“权利”而非“权力”，“权利”是否等于“权力”有待讨论。另外，《中华人民共和国教育法》第2l条规定：“国家实行学业证书制度。经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家有关规定，颁发学历证书或者其他学业证书。”第22条规定：“国家实行学位制度。学校授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位，颁发学位证书。”《中华人民共和国高等教育法》第20条第1款规定：“接受高等学历教育的学生，由所在高等学校或者经批准承担研究生教育任务的科学研究机构根据其修业年限、学业成绩等，按照国家有关规定，发给相应的学历证书或者其他学业证书。”第22条规定：“国家实行学位制度。学位分为学士、硕士和博士。公民通过接受高等教育或者自学其学业水平达到国家规定的学位标准，可以向学位授予单位申请授予相应的学位。”《中华人民共和国学位条例》第3条规定“学位分为学士、硕士、博士三级”。第4、5、6条分别规定了授予学士、硕士、博士学位的标准。第8条规定：“学士学位，由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和研究机构授予。授予学位的高等学校和科学研究机构及其可以授予学位的学科名单，由国务院学位委员会提出，经国务院批准公布。”综上所述，我国实行国家学位制度，高等学校颁发学位证书的权力来源于法律、法规的明确授权，从这一点上来讲，高等学校的学位授予行为属于法律、法规授权的组织行使行政职权的行为，应纳人具体行政行为的范畴。当然，高等学校颁发毕业证书的行为亦属类似情况，在此不再赘术
三、研究高等学校教育行政法律关系主体地位的意义
研究高等学校教育行政法律关系主体地位对于明确高校的职责、权限、确定其行政法律责任具有重要意义。
(一)有利于明确高校作为行政法律关系主体的权利和义务
作为行政法律关系的主体，学校应由行政法规规定它的法律地位。我国宪法和其他有关法律、法规规定了社会组织作为行政法律关系的主体应享有的权利和应履行的义务。《教育法》更为明确地对学校的权利和义务作了规定。根据这些规定，我国高校享有的权利主要有：1．按照学校章程自主管理；2．组织实施教学活动；3．招收学生或者其他受教育者；4．对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；5．向受教育者颁发相应的学业证书；6．聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；7．管理、使用本单位的设施和经费；8．拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉。在享有上述权利的同时，高等学校应履行以下义务：1．遵守法律、法规；2．贯彻国家的教育方针，执行国家教育教学标准，保证教育教学质量；3．维护受教育者、教师及其他职工的合法权益；4．接受国家行政机关委托代理执行的义务；5．承担违法后依法受到处罚的义务等。
(二)有利于明确高校作为行政法律关系主体的法律责任
当高校作为民事法律关系主体时，可以是民事诉讼的原告，也可以是民事诉讼的被告；当高校作为教育行政法律关系中的行政相对人地位时，只能是行政诉讼的原告，而相对应的行政主体国家教育行政机关是被告，其诉讼范围为国家机关对高校的行政管理事项；当高校作为教育行政法律关系中的行政主体地位时，就成为行政诉讼的被告，而相对应的行政相对人学生就成为行政诉讼的原告。高校要为违法行使行政权而给学生造成的人身财产侵害承担行政侵权责任。以上第三种情形往往不为大家所熟悉，当然这种情形是有严格受案范围限制的。
《行政诉讼法》第11条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……(四)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或不予答复的……(八)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”这里颁发毕业证书和学位证书的行为是否符合以上第4款的规定尚有争议，但其应该适合以上第8款之规定。此外，(中华人民共和国教育法》中有更为明确的规定，其第42条规定：“受教育者享有以下权利：……(三)证书、学位证书；(四)对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。”对于这里的“依法提起诉讼”，应当包括刑事诉讼，民事诉讼和行政诉讼。因此，我们认为高等学校违法行使颁发毕业证和学位证书的行为侵犯学生人身权、财产权的属行政诉讼受案范围，要承担行政责任。应当说，《行政诉讼法》及其司法解释为司法救济进人教育领域提供了一条路径。高等学校属于法律法规授权的组织，对其经授权而行使的行政行为，应当纳人行政诉讼的范围。这类诉讼，在田永诉北京科技大学案和刘燕文诉北京大学案中得到了实践。