基于和谐社会与农村人口受教育权的宪法保障机

　　论文关键词：农村人口；受教育权；宪法保障

　　论文摘要：农村人口受教育权保障对于和谐社会构建具有重大意义，但是我国农村人口受教育权保障的现实始终未能得到真正实现。因此，我们应从受教育权的性质入手，合理分析其应然权利内容和义务主体，在此基础上，对照受教育权的上述应然要求寻找我国的现实差距并最终建立涉及立法、行政与司法的全方位农村人口受教育权宪法保障体系，从而在根本意义上实现对农村人口受教育权的长效法治保障。

　　1和谐社会中农村人口受教育权保障的意义

　　教育对经济社会发展起先导性、全局性、基础性作用。只有教育公平，赋予每个受教育者相同的受教育机会，才能使社会成员的潜能、积极性和创造性得到最大限度的开掘、激发和释放。同时，教育是实现社会公平的伟大工具。只有使每个社会成员都能平等地接受教育以促进人的全面自由发展，社会才能公平，和谐社会的构建才有保障。因此保障农村人口平等受教育权的实现对我国当前构建和谐社会意义重大。

　　首先，只有具备现代科学技术才能使农村和农民尽快实现物质文明的极大丰富。在国际上，各国已普遍认识到受教育是防止失业的有利条件。在美国，高中未毕业者的失业率是大学毕业者失业率的六倍。我国的统计数字也证实：领取最低生活保障金的居民文化程度普遍较低，初中及以下的占81．6％，高中或中专的占12．6％。这说明在现代社会，是否接受教育、受教育程度如何已成为影响公民就业乃至生存的重要因素。同时，受教育不仅可以增加农民的财产收人，还会减少其在医疗、商品选购、购买他人劳务、商品维修以及子女在文化学习方面的支出。可见，农村人口受教育权的真正实现有利于培养合格劳动者、促使农村人口社会经济权利的实现并发展社会经济。

　　其次，政治文明要求在农村实现依法治村和村民自治。而这不仅要求农村管理人员具备较高的现代政治和法律素质，还要求所有村民具有参与管理和监督的能力。不仅如此，政治文明需要占我国人口绝大多的农村人口参与国家事物的管理，而这无疑要求农村能理解并运用其宪法权利，通过民主选举和监督等民主制度实现管理国家的目的。台湾学者谢瑞智把受教育权写入宪法的理由概括为国民素质及其参与政事之能力的提升。可见，农村人口受教育权保障有利于培养合格公民，提升其参与政治的能力，实现政治文明。

　　再次，和谐社会要求其成员具有健全的人格和较高的思想道德素质，要求城乡人员能合理流动、城乡经济与社会共同发展。但教育不公平不仅造成公民在个人技能和劳动力资源方面的不平等，妨碍社会合理流动，也埋下了城乡、地区、阶层等人际矛盾和冲突的隐患，与以人为本的精神和全面、协调、可持续发展的科学发展观背道而驰。不仅如此，受教育权的不平等还导致了受教育者人格的缺陷。从那些流人城市的农村少年儿童对城市学生和“城里人”的情感认同程度，以及文盲半文盲人群的暴力犯罪中，我们可以看出教育不平等和乡村教育的贫困所造成的深远影响。

　　总之，和谐社会的实现是社会主义物质文明、精神文明和政治文明的全面发展和完善，是农村与城市良性互动、共同发展的系统工程。而只有农村人口受教育权的保障才可以为其提供全方位的、基础性的保障。

　　2从受教育权的宪法性质看农村人口受教育权保障的缺失与弥补

　　要保障农村人口平等受教育权，首先应对受教育权的性质、义务主体及其内容有完整而准确的认识。

　　多数的学者认为，受教育权的义务主体是特定的，即国家。但我们认为受教育权兼有自由权和社会权的性质，因此，从自由权的角度看，任何主体都是受教育权的义务主体，负有消极的不侵害或妨碍他人受教育权享有的义务。同时，我们认为农村人口受教育权的义务主体还应包括社会，其中尤其是城市和发达地区人口。这是因为，我国长期实施的是以农业和农村的牺牲支持工业和城市的发展战略；同时，改革开放以来部分地区和人口先富的战略也是以国家的大量投入为前提的。这些战略的实施保证了城市和发达地区人口可以享有更好的生活和受教育条件，但却以牺牲农村人口的生活和受教育条件为代价。因此，从权利义务一致的角度考量，这些人口有义务反哺农村人口，保障其受教育权的实现。在关于《义务教育法(草案)》的说明中，义务教育被界定为国家、社会、学校、家庭必须予以保证的国民教育。”也可说明，农村人口受教育权不仅是国家的义务，也应是全社会的义务。但我国立法和实践从未明确社会对于农村人口受教育权保障的义务主体，更未为此制定相对明细可行的制度性规范，这不能不说是我国立法认识上的缺失。

　　受教育权具有社会权性质，其突出特点是政府的职能由消极防御变为积极作为，以提高公民的福祉，因此被称为“积极权利”。社会权的法律化就是要为社会权的落实确定“实施细则”，具体规定权利主体、内容、行使方式和程序、相应的义务主体、义务内容以及救济程序等。就受教育权而言，其内容应大致包括受教育机会权、受教育条件权、和公正评价权。受教育机会权是指个人依法获得接受一定形式、一定阶段的受教育机会的权利。受教育条件权是指受教育者有权请求国家提供受教育条件并保证其平等利用这些条件，并在利用该条件确有困难时，有权请求政府给予帮助。受教育公正评价权是指受教育者在利用教育条件使身心发展变化以后，其身心状况获得公正评价的权利。与此对应，国家应承担三项义务，即尊重、保护和实施受教育权。其中尊重义务就是要求政府放弃干涉，尊重受教育者选择教育机构的自由，避免有碍行使受教育权的措施的出现。保护义务要求政府采取必要的措施保护受教育权免受其他个人或团体的侵害，如保证学校在入学等方面不采取歧视做法。实施义务要求政府采取积极措施以便受教育者行使受教育权，它要求国家设置各种学校和教育机构，确立奖学金和助学金制度，提供充足适合的师资和设施，制定完善科学的教学标准等。

　　而由于国家作为义务主体的特殊性，因此国家义务最终应落实在：立法上对农村人口受教育权的实现提供具体规范和保障措施；在行政管理上保障教育资源的公平分配和农村人口受教育权的实际享有；在司法上为农村人口提供其受教育权受害时的诉求渠道和及时矫正机制。但毋庸讳言，当前国家对于保障农村人口受教育权的实现中都没有完全履行其应然义务。

　　就立法而言，我国长期采用的是政策指令而非建章立制的方式，教育法律体系中必不可少的教育财政法长期缺位。由于缺乏法律制度的规范，政策的实施容易随着领导人或其意志的改变而改变。同时，由于缺乏立法的严谨论证和制度公平的保障，使得教育资源出现分配不公平、不平等的状况，尤其是使农村人口在获得受教育的机会以及教育资源上不平等。

　　就政府而言，我国教育经费短缺、政府投入不足是不争之实。虽然《中国教育改革和发展纲要》已确立了教育经费以财政拨款为主，多渠道投入的方针。但实践中却往往主从颠倒，强调多渠道投入，弱化政府的责任。2002年全社会的教育投资为5800多亿元，其中用于城市人口的投资占77％，而占总人口数60％以上的农村人口只获得23％。《中国教育报》2004年问卷调查结果显示，超过50％的农村中小学“基本运行经费难以保证”，这意味着国务院规定的“三个确保”在一半以上的农村没有实现。有58％的农村学校危房改造经费无法落实，超过40％的小学仍然使用危房，超过30％的农村小学“粉笔论支有限发放”，近40％的农村小学“交不起电费，有电不敢开电灯”，甚至缺少桌椅。另外，“大学毕业生当教师需交费录用、工资拖后发放”情况在农村中小学则接近10％。在部分地区，甚至出现了“承包教育”或“学校转制”的怪现象。地方政府为甩掉教育财政的包袱，将中小学转变为国有民办，停止教育拨款，让学校自己解决教师工资和办公费用从而任其“自生自灭”。而地方财政的不平衡，导致了基础教育投入的不平等，拉大了区域教育的差距，造成了农村人口进人优质高校的机会越来越少。据国家教育科学“十五”规划课题“我国高等教育公平问题的研究”显示，20世纪9O年代以来，重点大学农村生源逐渐减少，城乡间巨大差距成为我国最主要最显著的教育差距。在城市，高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3．5倍、16．5倍、55．5倍、281．55倍、323倍。

　　就司法而言，一方面由于政府对农村人口受教育权的管理大都表现为抽象行政行为，而抽象行政行为具有不可诉性，因此农村人口在其受教育权受到侵害时不能以诉讼方式进行维权。另一方面，由于我国没有专门的宪法保障监督机关，也未能将侵害农村人口受教育权纳入违宪审查的审查范围。这导致了农村人口受教育权名为宪法权利，实际上却沦为理论上的权利，无法获得现实保障。

　　就社会而言，除不成制度和没有明显效果的援助外，农村人口不仅没有获得城市和发达地区的实际帮助，而且在进城人学等方面还受到城市和发达地区的歧视。

　　因此，要为农村人口受教育权的实现提供宪法保障机制，国家和社会都应切实履行其应然义务。

　　首先，国家应通过公正和科学地立法为农村人口受教育权的实现提供完整的制度保障。目前我国虽有《义务教育法》等法律为农村人口受教育权提供基本保障，但事实上长期以来指导我国教育发展的往往是政策，且其奉行的教育资源分配模式是以效率为导向，以城市、高等教育和重点学校作为投资重点。这一模式有悖于政府的基本职能和公共财政的基本宗旨。而这些偏差产生的根本原因在于在立法或政策出台时没有将平等理念纳入其中，因此农村人口受教育保障的前提是确保立法过程的科学和平等理念。不仅如此，我国当前相关法律难以适用，关于农村人口受教育权保障除了《义务教育法》的原则性规定外，并无细致、可操作的法律法规。这导致了应承担相应义务的机关及其人员、相关社会主体在不履行义务时也未能追究任何责任，从而使得法律规定流于形式而无法落实。故而我们急需更为细致、科学、公正和可操作的法律法规将农村受教育权保障制度加以细化落实。如农村教育专项资金转移支付、农村教师任职资格与待遇保障、农村进城人员子女入学、农村教育课程和科目等都有待立法科学明确的规定。

　　其次，政府，尤其是教育行政机构的基本职能在于对照联合国《经济、社会、文化权利国际公约》第13条中的可得到、可进入、可接受、可适应要求，确保农村人口受教育权保障中各项制度的实现。特别应针对农村教育经费投入的不足、教学师资力量的薄弱和教学内容与方法的落后等突出问题，具体制定解决措施。在可得到性方面应保障农村学校的设置及其设施和师资的合理配置；在可进人性方面应防止家长和雇主阻止女生上学；在可接受性和可适应性方面，应积极采取措施确保教育内容适宜于农村现实需要。为此政府要制定阶段性目标和考核与奖惩机制，明确个人责任制从而确保落实。在具体问题上，至少应保证教育经费的省级统筹和纵向分配并在未来逐步实现全国统筹。为改变农村师资缺乏和教育手段落后的不足，可以考虑建立长期的城乡交流制度，将城镇教师的农村从教经历和业绩作为其职称评定的条件之一，在师范大学中建立农村教师的定向培养机制，制定优惠措施鼓励师范毕业生前往农村任教。同时规范当前的“三支一扶”等制度，严格其人员的选拔，提高其待遇，建立长期的留人用人机制。就课程设置与内容而言，教育行政机构应针对不同地区的不同需要设计适合农村的教育内容，重点帮助经济欠发达地区发展中等职业教育。

　　再次，我国应建立专门的宪法保障监督机关和宪法救济机构；将国家机关、企事业单位和个人的行为纳入侵害农村人口受教育权的审查范围。同时规定企事业单位和权利人本人可以提起针对侵犯受教育权、教育平等权的违宪审查。这样，在农村人口受教育权受害时其可以获得现实的法律保护。简言之，要保障农村人口受教育权的实现，国家应健全“确认权利——制度安排——违宪救济”的完整体系。

　　最后，全社会首先应当为农村人口受教育权的平等实现提供良好的环境氛围，尤其不应忽视和歧视农村人口的受教育权。其次，城市政府在接纳进城务工人员子女人学、安排和鼓励城市师资和教育资源扶持帮助农村教育等方面都有积极义务。其他组织和城市人口的义务表现为一方面应支持政府的上述行为并接受其可能带来的自身利益的损害；另一方面通过缴纳专项税收或基金直接为农村教育的改善提供资金来源，毕竟我国政府财政支出的有限性难以保障农村人口受教育权的实际需要。

　　总之，正确认识农村人口平等受教育权对构建和谐社会的重要性，明确农村人口受教育权的宪法性质和义务主体，通过立法、行政和司法的制度完善以及国家和全社会的义务履行，才能真正实现农村人口平等受教育权的长期、稳定的制度化保障。