论民主法制建设中的一项重大工程——关于《政

　　论文摘要：《中华人民共和国政府信息公开条例》自2008年5月1日开始实施，标志着我国民主政治的一大进步。政府信息公开必须具备一定的充分必要条件。政府部门、非政府组织、文化事业机构以及公民在信息公开过程中扮演不同的角色、承担各自的职责。《条例》实施过程中可能出现许多一般性和具有我国国情特征的问题，必须加以关注和应对。

　　论文关键词：信息公开；公共信息；政府条例；民主法制
　　
　　民主法制既是和谐社会的标志、条件、基础，又是构建和谐社会的推进器，是消解社会不公和社会矛盾、促进社会公平正义的根本保障。建设法治国家、和谐社会，关键是要提升国民的民主法制素质。[1]政府部门产生和收集的信息作为社会管理和公民生活的信息需求主体组成部分，在整个民主法制建设的进程中起着举足轻重的作用，既是公民行使和维护合法权宜的基础，又是政府接受监督、提高效率的前提。政府信息面向社会公开在一定程度上决定着民主制度的健全与完善，政府信息公开的过程也体现着法制建设的前进步伐，对国民和相关部门的法律意识的提升提出了更高的要求。
　　在不同的历史时期，政治文明的发展各具特点，现阶段我国民主法制建设的基本任务，就是通过总结经验，把各方面经过探索行之有效的规范准则形成制度。[2]在全面总结实践经验、广泛征求各界意见的基础上，国务院经过5年多的艰苦努力，制定并颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称“《条例》”)。对于这部规范政府自身行为的重要行政法规，国务院法制办公室主任曹康泰认为是“现代民主政治发展的产物。”“对保障公民的民主权利，提高政府工作的透明度，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，都有重要意义。”[3]《条例》的现实意义和积极作用不言而喻，但在实施过程中可能遇到的各种问题却并非都很清晰，有的甚至极为复杂。

　　一、《条侈》实施的社会环境与条件
　　
　　(一)影响因素
　　从思想认识来看，公民权利意识的醒悟与提高促进了参政、议政愿望的增强，服务型政府观念的树立也在很大程度上推动着执政方式的转变和行政体制改革的深化。
　　以历史的眼光来考察政府信息的公开，可以归纳出三个主要的影响因素：首先是传统政治文化的羁绊。“民可使由之，不可使知之”、“刑不可知，则威不可测”的思想在不少官员中根深蒂固，正如马克思所言：“官僚机构的普遍精神是神秘，是奥秘．…．．公开国家的精神及国家的意图，对官僚机构系统就等于出卖它的秘密”。[4]在我国，政府信息在很长一段时间内处于“保密”状态，即使在政府内部，信息知晓程度也是按级别设定的，公众所了解到的信息大多是经过研究、调整后的被“过滤”的信息。其次是官员私利与信息公开的冲突。信息开放从建立和谐社会的长远目标来看非常重要，但从地区经济的短期增长则看不出明显的效果。目前的干部管理、绩效评估、提升尚未将政府信息开放作为重要的考核标准，尚不足以引起大多数干部的重视。另外，信息封闭给一些干部或部门留下了从中获利的机会，“保密法”对官员的长期影响也使得信息公开蕴含着极大的政治风险。再次，成本成为容易忽视的问题。对杂乱的政府资料进行整理、组织、核对、公布等加工处理的成本远远超出常人的估计，如2002年美国所有联邦政府部门的相关活动总成本是2．53亿美元，2004年上海市用于政府信息公开的费用达2578万元，平均每个区县支出55．5万元。『5]
　　(二)实施条件．
　　对于《条例》实施的社会条件可以从两个层面加以认识。首先是实施的充分和必要条件，前者建立在大量的信息化工作基础之上，包含了公民信息素养的普遍提升，文化大发展、大繁荣的全力倡导；后者则以“十七大”报告对社会进程的明确规划为宏观背景，体现在党和国家对深化改革的决心和行动之上。另一个层面可以分为“硬条件”与“软条件”，前者包括针对《条例》实施而进行的政府机构及人员的设置、社会相关机构的完善、互联网络的普及等等；后者则主要表现在公民的信息需求与权利意识在全球化背景下发生的一系列转变，促使占据社会信息资源很大比重的政府信息向着更广泛的利用空间发展演化。除了以上有利的条件，还应看到许多不尽如人意的地方，例如城乡之间的差异，东西部地区之间的区别，相关法规的配套完善等等都有很大的改进空间和繁重的后续工作。对于这样一个复杂的社会系统工程而言，理想的条件并未完全具备，尽管《条例》从颁布到实施已设置了整整一年的准备阶段，但要真正地实现政府信息的顺利公开并确保其高效的利用，今后无疑仍有很长的路要走。
　　制度落实的过程中，在根除封建残留意识的同时也应考虑到政府工作人员的利益，设计激励机制，将信息公开由利益单向转移的强制行为改造成多方共赢的社会自觉活动。另一方面，经费的保证则不应忽视非政府组织与个人的积极作用，社会资源的广泛利用无疑是降低信息公开成本的有效手段。

　　二、《条例》实施中的角色问题

　　政府信息的公开涉及到社会各个阶层和行业，其中政府部门、非政府组织、公共信息服务机构及至全体公民所承担的责任义务不尽相同，随着信息公开的进程，所扮演的角色各有侧重，值得探析。
　　(一)横向视野中的角色
　　对于政府信息公开，如果说公众的信息意识是外驱动力，那么公务员的服务意识则是内驱动力。因此，树立新的管理或治理理念，消除权力本位和特权意识，培养自觉护法守法、自我规束、依法办事的法律意识，是促使政府及其工作人员逐渐形成公开政府信息是其义务和职责的观念，明确自身定位，塑造便于监督的服务型政府。在政府机关之外，健全不同群体的利益表达机制，为政府信息公开的法治化营造坚实的社会基础。国外政府信息公开法治化的基本经验体现出非政府组织的推动作用，而我国虽然一些社会成员想通过行政信息公开来满足自身执业或生活的需要，但由于组织化程度不高，尤其是利益集团表达机制的匮乏使得他们很难形成有效的“集体行动”，信息公开的法治化也会因此缺乏坚实的社会基础而停滞不前。与此同时，新闻媒体的监督权和审稿权应得到应有的完善和保护，以便公众获取政府信息，并对行政机关及其公务人员进行有效的监督。另外，考虑到企业的创新能力和激励机制通常会优于政府的运作，可借鉴发达国家普遍的做法，通过政府与企业的合作推动政府信息资源的利用，利用外包、企业投资、委托运行等多种方式加快社会公共服务体系的建设，让公众多收益、早受益。我国已有学者提出对于一些增值性强又不涉及国家机密的信息机构，为了增加信息传播的激励，可将其转制为企业化经营，进行收费服务，[6]这也不失为一种角色转变的探索和尝试。

　　(二)纵向视野中的角色
　　针对不同社会群体的功能发挥，可以将《条例》的实施划分为由浅入深的三个阶段。第一阶段首先要发挥政府的主导角色的作用，公民既是服务对象又是参与角色，非政府组织应当积极宣传、配合协助，以图书馆、档案馆为主的公共信息事业部门则应发挥主动介入的作用，除《条例》中的相关规定外，还应积极发掘其他的用武之地，如利用专业特长、信息技术和人力资源等优势，通过编制信息公开目录和指南、进行公民信息素养培训、协助加工初始文档等活动扩大自身影响。
　　推动信息公开。第二阶段要调动公民的主观能动性，进一步强化服务对象的主导地位，强调政府与公民的共同主导，以此促进《条例》的高效实施，奠定民主政治的基本保障。第三个阶段形成社会各界的互动平衡，如信息公开的监督职能承担者由最初的政府自身向社会公众转移，非政府组织也将发挥更大作用，政府信息在社会各阶层群体的自觉行为中形成采集、管理和传递的良性循环。在这个渐进的过程中，既要求政府制定切实合理的分阶段实施计划，又要求社会组织和公民个体都具备应有的参与意识，在以政府信息公开为基础的民主政治舞台上扮演好自己的角色，在协作互动中谋求共同的发展。
　　(三)角色之间的关系
　　从委托代理理论和公共选择理论分析，政府部门是作为理性人存在的，必然追求自身利益的最大化，而公众在信息公开中则处于分散化的存在状态，对于监督政府行为存在有限理性。所以某种程度上来说，政府信息资源是存在委托人的缺位的。同时，政府信息资源的真正所有者是社会公众，实践当中也存在事实上的所有者缺位。由此，在政府信息资源所有权基础上派生出来的其他权利如使用权、收益权与转让权又如何分配?这就决定了公众必须让渡一部分利益到政府部门，这样既能刺激政府部门的运作效率，又能方便自身更便捷的获取与使用政府信息资源，体现出一种民众的政治参与力量与政府的控制管理力量的博弈。
　　政府信息公开这个对公共信息文化发展而言的巨大契机包括相关机构的扩展服务领域、扩大社会影响、争取社会重视、改善服务条件等等。因此应该注重有效整合，发挥整体性的服务优势，避免单个个体和旧有体制僵化运行而导致的力量与话语权的薄弱，系统化的实施体系所代表的社会力量以及实现的功能将极为巨大，涉及到的相关角色关系也将趋于合理和高效。

　　三、《条例》实施中可能存在的问题与解决方案

　　(一)具有普遍意义的一般性问题
　　对于《条例》实施的研究，首先应该掌握政府信息公开活动的规律和特点，其中包括依法实施的法律性，相关要素的系统性，阶段分层的复杂性，持续发展的长期性，以及切合现实的文化性。具体而言，《条例》实施中可能遇到的矛盾和冲突会涉及公开与保密、公开与安全、需求与提供、数量与质量、主体与客体等方面。在公开的主导方向下，应该重视协调好从国家到个人的机密和隐私的保护问题，切实保障网络环境下的信息安全并促使公民的信息需求得到有效满足。在强调信息提供数量的同时也具备质量的保证，力争信息资源获得充分的开发利用。
　　处理好公开与安全的关系将是《条例》实施过程中的需要解决的重要问题。从意识、技术和制度方面保证信息安全、网络安全和国家安全；建立专门审核机构负责处理相关的申请和诉讼，都需要不断地摸索。要防止片面的信息公开，仅把信息公开当作目的，而忽视信息安全，国家安全。“9．11”以后，国外发达国家认为公开的信息对于恐怖组织获取进行恐怖活动所需的信息提供了方便和可能，因此对信息自由法案进行再思考，反信息公开之道而行之，对信息公开设置种种障碍，先后颁布多种法令以图解决国家安全和信息安全的威胁问题，这也是信息公开进程中值得关注的一种前沿动向。
　　(二)现实国情中的特殊性问题
　　在我国的现实环境中，《条例》的起草编制历经波折，贯彻实施更将任重道远。第一，作为对政府信息公开行为的自我规范，《条例》目前构建的仅是一种自上而下的内部约束机制，而信息公开法制化的进步程度却取决于社会的推力，因为民间的力量往往比官方的更具主动性。公民如果不善于利用架构好的制度，将会形成一种新的资源浪费。第二，国外的成功经验多是经历了从传统信息公开到电子信息公开的道路，我国《条例》的实施却很大程度建立在1999年中央各部委及“两院”和“人大”全面启动的政府上网工程之上，在一个信息化基础薄弱的国家开展有效的信息公开，切实的途径和方式尚待摸索。第三，到目前为止，我国绝大多数省市乃至部分乡镇政府都制定出台了各自的信息公开条例、规定或办法。中央政府的《条例》是否优于所有的地方法规?是否能兼顾适合差别明显的地方特色?对此，不同级别的人民政府拥有各自不同的信息公开重点或许是一条值得尝试的道路。第四，无论政府信息公开的进程发展到什么阶段，监督与保障均是不可或缺的组成部分，《条例》中提出的“社会评议”突破了政府自我评定的局限，但评议指标却亟待研制，在此方面，图情界无疑具有学术优势，有责任为评议体系的构建做出一份应有的贡献。
　　政府信息公开也是一个渐进的过程，所以不可能一蹴而就，未来即将面临的问题还会包括领导的思想认识是否到位?信息设施是否完善?政府机构的执行力和人员素质是否有保障?公民的信息素养是否具备?参与意识和信息需求是否得以体现?信息法律伦理是否依然滞后?信息不对称的状况是否得到改善?政府网站的质量是否得到提升?实施反馈工作是否有效开展?公开评议活动是否全面落实?这些有待解决的问题直接决定着《条例》的实施成效。
　　从国际比较的视角来看，与西方片面地强调公开不同，我国重视政府引导，这就对领导的政策水平和信息素养提出了较高的要求。以发展的眼光来看，政府信息公开的不同阶段出现的问题也会各不相同，如《条例》实施的初期很可能会因为谨慎行事致使公开的信息较为陈旧，新颖性和及时性不一定能满足公众的需要。此外，还会有不少难以预见的问题随着《条例》的实施不断涌现，需要我们密切关注，深入研究。
　　民主法制和国富民裕已经成为现代社会主义的基本标志，[7]民主法制的建设需要社会各个系统的协同合力，作为一项庞大的社会系统工程，政府信息公开以公民的民主权利为根本诉求，一方面关系到社会主义民主法制和政治文明，另一方面关系到政府转型中，对政府信息资源的高效开发与利用。WTO的加入、知识经济的兴起、和谐社会的创建，以及可持续发展观的提出，无一不体现出政府信息公开的必要性，《条例》的颁布与实施具备了极为深刻的历史意义和现实意义。政府信息公开在民主法制建设中的作用和价值勿容置疑，希望通过本文的思考和分析，带动更加广泛的相关研究，学界能更加关注政府信息公开的实施进展，政府能更加有效地开发利用信息资源，公民能更加珍视自己的信息权益，社会主义政治文明的道路能更加高效地推进。