浅论对行政垄断的新理解

　　论文关键词：行政垄断；形成原因
　　论文提要：我国在建设社会主义市场经济进程中取得了举世瞩目的成就，但那些滋生于体制的、观念的以及意识上的病垢，仍然制约着市场经济的正常运作，而行政垄断就是其中一个顽强的阻力。本文对行政垄断的定义、形成原因进行说明，并阐述自己对行政垄断的新理解。
　　
　　一、对行政垄断的不同定义和界定
　　
　　有人认为行政型垄断为“某些个别的经济行政机关及其工职人员以履行政府职能为形式，运用行政权力对社会资源、生产要素和市场运行的独占或者垄断，并凭借这种独占或者垄断谋求同政府的目标和职权的本意相悖的行为。”（李中圣《行政型垄断的几个问题》，《政法论丛》1992年第2期）；也有学者将行政型垄断概括为“市场管理部门滥用其手中的管理权”。（历永《我国行政型垄断与世贸组织国民待遇冲突探析及启示》，《国际贸易问题》2001年第2期）这一类定义对于行政型垄断的主体认识不一。有学者曾对有关行政型垄断的主体界定的研究进行过整理。“关于行政垄断的主体，在诸定义中出现过的主要有：政府；政府及其所属机构或部门；行政机关（包括享有行政权的组织）；国家各级各类行政机关（国务院除外）；国家经济主管部门或地方政府；政府行政机关或其授权的单位；行政机关以及带有行政职权的企业；地方政府及其职能部门、政府的所属部门、一些中央或地方的经济主管部门和地方政府、行政公司；经济行政机关及其工职人员”。
　　
　　二、行政垄断成因分析
　　
　　行政性垄断产生的原因是复杂和多方面的，既有商品经济条件下的一般普遍原因，更有我国体制转轨、生产力水平等特殊条件下的特殊原因。
　　1、普遍原因。从不同国家的历史和不同类型的国家经历来看，行政垄断在中国出现形成不可避免。行政垄断是公权力在经济生活、市场活动中的体现，没有公权力就谈不上行政垄断。只要国家存在，公权力就必然存在。只要公权力存在，作为对经济生活干预的一种形式和经济职能的一种表现的行政垄断就必然存在，国家不可能也不会对市场活动完全放任自流。政府在市场活动中，不仅能够通过各种手段促进和维护竞争，也会为了一定的目的在有些领域禁止或限制竞争。当然，由于体制、法制基础不同，行政垄断所表现出来的形式、特征、结果会有所不同。行政垄断是社会经济状况的反映，其表现形式、特点和后果等与政治体制、生产力水平、理论导向有直接关系。处于特殊的转轨时期的中国行政垄断有其自身特殊的形成原因。
　　2、特殊原因。从中国历史来看，行政垄断在中国出现不可避免。按人类发展史学说观点，人类社会从原始社会、奴隶社会，进入封建社会、资本主义社会，最终实现共产主义。而资本主义可分为前期的自由竞争时期和后期的国家垄断时期，而且根据列宁的观点，国家垄断主义是为进入社会主义社会而做好准备的。中国的历史是从封建主义社会经过半殖民地半封建社会进入社会主义社会的，这样跳跃式的前进导致了资本社会时期的缺失。因此，中国社会没有经历过自由竞争时期，对于资本、市场、经济垄断没有感性认识，只通过借鉴其他国家的经验来参考而已。

　　
　　三、行政垄断的危害性
　　
　　从上述行政垄断的各种表现形式及其成因，我们可以看到行政垄断行为具有以下危害性：
　　首先，行政垄断造成人为分割市场，使统一、竞争的大市场无法建立，也扭曲了市场机制的有效运转，其结果造成资源大量浪费。
　　其次，行政垄断的后果往往是损害了广大消费者的权益。政府限定购买或设置地区贸易壁垒，使消费者无法选择商品，对垄断定价也只好接受。
　　再次，行政垄断行为助长了行业不正之风，滋长了干部以权谋私的思想。如今中国经济领域普遍存在的寻租活动就是其表现之一。在市场经济条件下，只有政府可以借助于行政权威和强制性手段创造不平等的竞争环境，并维持一部分人享有的租金。现实中，一条优惠政策可能意味着几十万元的减免税收，几百万元的提价收入，几千万元的低息贷款，甚至几亿元的“平价”、“瓶颈”生产资料。因而，一些企业为达到寻租的目的，花费大量精力与时间同地方政府讨价还价、游说，或借助于拉关系和送礼、请吃等方式，以使企业从政府那里争取优惠政策或待遇，利用地方政府的特殊政策维护其某种垄断地位，这样便可使企业不“经”自“营”，不“竞”自“强”。
　　最后，行政垄断行为保护落后，削弱企业竞争力，这对国内企业来说是极其有害的。加入WTO后，行政垄断行为必然会受到国际上的抵制，而国内企业长期缺乏竞争力，势必受到国外企业的竞争冲击，优胜劣汰。
　　
　　四、预防行政垄断对策思考
　　
　　如何预防行政垄断，这才是我们充分认识行政垄断的目的。在这里，笔者提出几个方面的对策供大家参考：
　　第一，确立行政权的非经济化规则。我国行政垄断产生的原因之一就在于将行政权经济化，使得行政权带有浓厚的经济色彩，把行政权混同于经济权。确立行政权的非经济化规则，要让行政权成为一项非赢利性的权力。这不仅在立法上、在政府转变职能的改革中，甚至在整个社会都应深刻地建立起这一基本观念。
　　第二，完善和加强对防止行政垄断的立法和救济。行政垄断既然是体制转轨和政治体制改革不到位的产物，因而它在短期内是不会消灭的。对行政垄断的约束在现阶段我们就只有依靠反垄断立法，在立法和法律救济上我们还可以参考东欧及俄罗斯等经济转轨国家的经验。例如，俄罗斯反垄断委员会运用反垄断法的规定，通过宣布地方政府行政垄断行为非法、起诉实施行政垄断的地方政府等执法措施，在制止行政垄断中发挥了积极作用。
　　现阶段，我们可以采取的具体措施如下：
　　1、规定统一和有力的反行政垄断执法机关。现行《反不正当竞争法》规定，对行政垄断行为由上级部门责令改正。这种规定有两个基本缺陷：一是制止行政垄断的执法机关不是统一和单一的，而是因实施行政垄断的部门不同而不同；二是执法机关不具有超脱性。在查处行政垄断行为时上级部门很难避免“官官相护”、“手下留情”，甚至视而不见。为有效地制止垄断行为，必须重构执法机关。
　　2、强化行政垄断行为的法律责任。现行反不正当竞争法只是规定对行政垄断行为的“责令改正”，这种规定没有威慑中力，不足以处罚和遏制行政垄断行为。在完善反行政垄断的规定时，应当增加罚款等行政处罚（即加重责任人的责任）。同时，在反垄断立法中应规定垄断受益方向受害方补偿。最后，在给予受害方补偿后，垄断主体应对市场参与者重新平衡，回复到公平竞争、自由竞争、市场自发调节的状态，这才是最根本的补救性措施。
　　
　　五、结语
　　
　　在传统行政垄断认识的影响下，我们会面临一个个矛盾困惑的难题，行政垄断一方面与市场经济的发展格格不入，但另一方面却在一些部门领域中又显得无奈和必要，认识上的误区必然会导致实践中操作性的难度加大。这就需要我们去解决这个认识上的困惑，对行政垄断做一个更加合理的定义和定性，将其加以合理的规制和限定。
　　
　　参考文献：
　　[1]关保英.《行政法的私权文化与潜能》[M].山东人民出版社，2003年5月第一版.
　　[2]贺卫.《寻租经济学》[M].中国发展出版社，1959年版.
　　[3]胡鞍钢，过勇.《从垄断市场到竞争市场：深刻的社会变革》[J].《经济社会体制比较》，2003年第2期.