浅析在职业卫生监督中卫生行政处罚的制约与监

　　【论文关键词】 职业卫生监督;行政处罚;制约与监督

　　【论文摘要】 目的 探讨在职业卫生监督执法过程中，行使行政处罚权的约束机制。方法 从行政处罚的法定原则、建立公开行政处罚的程序制度、行政处罚的补救措施三方面进行了分析阐述。结论 这种行使行政机关单方意志的行政处罚行为，我国建立了较为完善的卫生行政处罚的制约与监督机制。
　　对违反《职业病防治法》的用人单位进行行政处罚，是我们在职业卫生监督执法过程中常常遇到的事情，这种行使行政机关单方意志的行政处罚行为，如果缺乏相应的制约、监督机制及其救济措施就会产生滥用职权的混乱状态。我国《行政处罚法》对行政处罚建立了较为完善的制约与监督机制，它与已颁布的《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》相衔接，又对行政处罚形成了一整套补救措施。我们试从卫生执法实践中略谈一些初浅的看法，愿与友人共同学习探讨。
　　
　　1 行政处罚的法定原则
　　
　　1．1 依法设定行政处罚权 《行政处罚法》规定了行政处罚的设定权，如全国人大及其常委会通过的法律可以设定各种行政处罚，且限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定；省、直辖市人大常委会设定的地方性法规，可以设定除限制人身自由、吊销企业执照以外的行政处罚；各部门规章应在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内做出具体规定，其他规范性文件不得设定行政处罚权，用以解决政出多门、乱处罚、乱罚款的问题。
　　1．2 依法执行行政处罚 行政机关是行政执法和行政管理机关。行政管理是依国家政策、规范性文件管理行政事务，其执法行为必须在宪法和法律制约的范围内进行。如何处罚公民、法人及其他组织的违法行为，《行政处罚法》规定有行政处罚权的行政机关在其职权范围内对法律有明文规定的，应受处罚的相对人进行处罚，法律没有规定的不能处罚；处罚还必须按照法律规定的程序进行。如在执行《中华人民共和国职业病防治法》时，只能是由有行政处罚权的卫生行政部门对《职业病防治法》明文规定应受处罚的，按照法定程序进行处罚；市级卫生行政部门职权范围内的，区县级卫生行政部门就不能直接去处罚，否则为越权执法。同为一个执法的行政部门的人员，因其执行的法律不同，相互之间也只能在各自的职权范围内进行执法。如同为卫生行政执法部门的卫生监督员有人执行的是《职业病防治法》,有人执行的是《食品卫生法》，还有人执行的是《传染病法》等等。
　　1．3 依法规定行政处罚的实施机关 《行政处罚法》规定行政机关是行政处罚的实施主体，但并不是所有的行政机关都具有行政处罚的主体资格，只有依法履行外部管理职能，能与相对人发生行政法律关系的行政机关因法律授权，才具有行政处罚的主体资格。具有行政处罚主体资格的行政机关还必须在其职权范围内实施行政处罚。如《职业病防治法》规定卫生行政部门主管职业卫生监督管理工作，由此看出卫生行政部门因《职业病防治法》的授权而具备了实施《职业病防治法》的主体资格，并根据《行政处罚法》的规定在自己的职权范围内工作。在生产劳动中如企业法人拒不执行《职业病防治法》的相关规定，卫生行政部门就有权依法按照法定程序对其施行政处罚。
　　1．4 依法建立行政处罚程序 处罚法定原则不仅要求实体合法，也要求程序合法。《行政处罚法》对行政处罚的程序作了明确规定，即对违法事实确凿且有明确的法律依据、处罚较为轻微的适用简易程序；对于那些情节复杂处罚较重的要适用一般程序；《行政处罚法》还同时规定了对行政机关做出责令停产停业、吊销许可或者执照、较大数额罚款的，根据当事人的要求，为了充分体现民主制度，还要必须适用听证程序。
　　1．5 依法规定承担法律责任 《行政处罚法》为保证执法人员依法行政，防止乱处罚、乱罚款对行政主体的违法行为所承担的法律后果作了明确规定，以警戒制裁行政行为，确保执法人员正确地行使行政处罚权。《行政处罚法》规定承担法律责任的形式有行政责任和刑事责任。对于实施行政处罚时没有法定的处罚依据的，擅自改变行政处罚种类、幅度的，违反法定的处罚程序的，违反委托处罚规定的，均由上级行政机关或者有关部门责令改正，还可以对直接负责的主管人员和其他责任人员给予行政处分。对营私舞弊、包痞纵容违法行为的；对玩忽职守，应予制止和处罚的违法行为不予制止和处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损失的，对直接负责的主管人员和其他直接人员给予行政处分，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　
　　2 建立公开行政处罚的程序制度
　　
　　《行政处罚法》为行使行政处罚体现出公开、公正、民主、科学的原则，用规定公开行政处罚的方法来约束和监督行政处罚。
　　2．1 公开原则 不论处罚使用的是简易程序、一般程序还是对处罚结果所做出的裁决等一切处罚行为，都置于公开进行之下。如在执行《职业病防治法》时，职业卫生监督员应首先出示证件，以供当事人辨别执法主体是否具有行政处罚的主体资格，即公开行政执法人员的身份，假若被监督的相对人有违法行为，要告知其违法事实；要处罚相对人时，还要告知当事人包括有要求听证在内的各项权利；对相对人的违法行为需要做出裁决的，还要在裁决书中载明相对人的违法事实、所触犯的法律条款、证据及有关说明等。
　　2．2 公正原则 就其词义来说，是指公平正直没有偏私。如在适用法律处罚时，对同是违反《职业病防治法》规定，拒不进行接触职业病危害因素岗位作业人员职业健康检查的两个或两个以上的单位处罚时，应平等的适用法律，处罚应不畸轻畸重。
　　2．3 民主性的原则 对违法相对人需要处罚时，应告知当事人有包括听证程序在内的陈述、申辩、质证权利，行政机关要认真听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由或证据成立的，应当采纳，体现出充分民主的依法行政原则。
　　2．4 行政处罚的科学化管理 《行政处罚法》规定，调查权与裁决权相分离，应排除调查人因感情因素而影响结果的可能；《行政处罚法》还规定对相对人做出处罚决定的机关与收缴罚款的机构相分离等等。
　　2．5 建立听证程序 从法学理论上讲，听证应该有三种形式的听证：一种为立法听证，是立法机关为建立或设定一项新的法律之前，约请一些与其有利害关系的人，征求他们的意见的程序就称为立法听证；另一种为司法听证，司法听证事实上就是法院审理案件的程序；行政听证，这就是《行政处罚法》中提到的听证程序，行政听证程序的建立是实现行政处罚合法和民主的重要保证，有利于行政机关客观全面地查清案情，使被处罚人了解案情，及时提出陈述和申辩，维护自身的合法权益，这对于强化行政法制监督，提高依法办事的水平，减少行政争议的发生和普及法律知识都有重要意义。
　　
　　3 行政处罚的补救措施
　　
　　“没有救济就没有权利”，《行政处罚法》明确规定，公民、法人及其他组织对行政机关做出的行政处罚不服的，有依法申请复议或者提起行政诉讼的权利，因行政机关违法给予行政处罚使当事人的权益受到损害的，有权提出行政赔偿要求。进一步明确了对行政处罚的行政监督和司法监督，用以纠正行政处罚中的违法和不当行为。《行政处罚法》的出台与我国已颁布的《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》有机地相互结合，在行政处罚问题上形成了更加完善的救济制度。其主要内容是：
　　3．1 关于行政复议与行政诉讼 不论是行政复议还是行政诉讼都是维护公民、法人及其他组织合法权益的有效途径，都是监督和制约行政机关依法行政的有效手段，行政复议与行政诉讼的主要区别在于：一是受理的机关不同，行政复议是由行政机关进行审理，而行政诉讼是由人民法院主持审理。二是监督的性质不同，行政复议是行政机关内部的监督，行政诉讼是由独立于行政机关以外的人民法院实行的司法监督。三是程序不同，行政复议适用的是行政程序，即以《行政复议法》规定的准司法程序；行政诉讼则是人民法院依照《行政诉讼法》规定的司法诉讼程序。四是审理的方式不同，行政复议是书面审理，而行政诉讼除法律另有规定的以外，实行公开审理。《行政处罚法》对行政复议和行政诉讼这两种不同解决争议的程序，在如何适用上没有明确规定。《职业病防治法》规定当事人对卫生行政机关做出的行政处罚不服的，可以直接申请复议也可以直接向人民法院提起诉讼，还可以在接到复议决定后对复议决定不服，再向法院提起诉讼。还有一种情况，我国的一些法律、法规规定因行政处罚引起的争议只能由当事人首先向复议机关申请复议，对复议决定不服的，才可以提起行政诉讼，而不能直接向人民法院提起行政诉讼，即复议是行政诉讼的前置程序，例如《中华人民共和国治安管理处罚条例》第39条就是这样规定的。
　　3．2 关于行政赔偿 因行政机关违法实施处罚，给公民、法人及其他组织造成财产损失，应依《国家赔偿法》承担赔偿责任。由于行政机关违法处罚行为造成相对人受损害的，其有权依《国家赔偿法》提出赔偿的要求。
　　综上所述，《行政处罚法》的制定和颁布是从行政处罚权的设定、行政处罚实施主体的规范、行政处罚程序的建立、行政处罚的执行和行政机关的法律责任等多方面形成一个有效的制约和监督机制，以规范、制约、保障行政机关的处罚行为，加强公开执法力度，促使行政机关依法行政。这对维护社会公共利益和正常秩序，保护公民、法人及其他组织的合法权益均具有重要意义。