论建构行政许可注销程序设想

　　〔论文关键词〕 行政许可，注销程序，行政许可相对人，行政许可机关
　　〔论文摘要〕 目前，我国尚没有从立法上对行政许可注销程序作出统一的规定，实践中也很不规范，这种状况直接造成了行政许可退出机制的无序状态。按照行政许可注销制度性质、价值的要求，建构我国的行政许可注销程序，应该从行政许可注销提醒预告程序、异议公告程序、清算程序、物品处理程序、公告程序、信息通报程序等方面着手。
　　　　
　　如何对行政许可进行注销，现行《行政许可法》并没有作出明确的规定，只是对行政许可注销手续适用情形作了列举式规定，有关行政许可注销程序的内容被零星地规定在一些单行法律法规规章当中。行政许可注销程序的立法缺失直接导致了行政许可注销在实践中的不规范，同时造成了行政许可退出的无序状态，这非常有害于行政许可的规范化要求。以工商注销登记为例，公司符合法定注销条件而未能及时注销，这种只在形式上被宣告死亡但没有料理后事”的公司的大量存在，犹如恐怖分子的存在会增加民众的安全防御支出一样，会诱发市场各主体防御成本的急剧提升，从而减少交易数量，增加交易成本，降低交易效率。就整个市场的运行来说，这类公司的存在会增加公司之间在进行交易时的不信任感，从而增加交易支出。
　　为建立一套科学、合理、统一的行政许可注销程序，笔者认为，根据行政许可注销的性质、价值，并结合我国目前各个立法层面关于行政许可注销程序的规定，规范行政许可注销程序至少应当包括以下几个方面内容：
　　
　　一、提醒预告程序构建
　　
　　根据《行政许可法》的规定，行政许可相对人有权在行政许可有效期限到来之前的法定期限内，依法向行政许可机关提出行政许可延续申请。实践中，许多具备行政许可延续条件的行政许可相对人常常由于疏于对行政许可的延续，一不小心成为了“躺在权利上睡觉的人”。例如，根据北京市交通管理部门2002年统计，“从目前已注销的近13万名驾驶员档案来看,逾期没换证的占了绝大多数”，^①基于权利可以放弃的原理，行政许可相对人完全可以通过积极或者消极的方式放弃行政许可延续申请权。但是，与此同时，基于增进民众福利这一政府终极价值，以及实现行政许可相对人利益保障最大化的考虑，行政许可机关应当建立行政许可注销预告程序，通过定期检索，对那些符合行政许可延续条件的行政许可相对人行使行政许可延续申请权进行善意的提醒，督促、提醒他们充分利用行政许可延续申请权，同时告知其未依法申请延续而导致注销的法律后果。
　　行政许可注销提醒预告程序的设置，有利于在行政许可机关与行政许可相对人之间建立起良好的互信互任的官民关系。目前，有些行政许可机关已经开始对行政许可注销延续预告程序进行实践上的尝试。例如，从2006年1月25日起，北京市交管局已经开始通过邮政商业信函局，定期向逾期未办理相关手续、即将被注销机动车驾驶证的驾驶人发出信函，书面告知并提醒当事人尽快办理相关手续。
　　
　　二、异议公告程序构建
　　
　　异议公告程序是指行政许可机关在对行政许可作出注销决定前，告知行政许可相对人拟作出注销决定的事实、理由与依据，告知行政许可相对人可以在规定的时间内通过行使陈述权、申辩权、听证权等方式提出异议的一种程序。“西方国家往往会在正式注销行政许可之前设立一个异议程序，例如《日本商业登记法》规定，登记官应当允许登记人在一个月期间内提出异议，如无异议则将注销登记通知当事人；如有异议，登记官则应以公报的形式公告注销登记。”^②我国《行政许可法》并无对于行政许可注销异议公告程序的相应规定，“因而只能有待单行法根据不同领域的行政许可事项，就是否在正式注销许可证之前设立异议程序作出补充规定。”^③在行政许可注销程序中，通过异议公告程序赋予行政许可相对人以丰富而饱满的程序权利，强化了行政许可相对人的程序权利保障，从而得以实现行政许可相对人异议权利与行政许可机关行政许可注销权力的平衡，促使行政许可机关作出正确的行政许可注销决定。这种程序的设置也体现了程序的本质特点即不是形式性也不是实质性，而是过程性和交涉性。
　　
　　三、清算程序构建
　　
　　清算程序是指行政许可机关在对行政许可作出正式注销决定前，行政许可相对人依法应该对自身拥有行政许可期间所形成的各种权利义务进行彻底清理，对各种法律关系进行清结的一种法律程序。一般而言，清算程序是主体资格类行政许可事项注销的必经程序，而对非主体资格类行政许可进行注销则不需要经过清算程序。根据我国相关法律的规定，主体资格类行政许可相对人在向行政许可机关申请注销行政许可之前，应当先组织清算。例如，《中华人民共和国公司登记管理条例》第43条规定，公司只有在清算结束以后才能向原公司登记机关申请办理注销登记，同时该条例第44条也明确规定清算报告是公司申请注销登记必须提交的材料之一。再例如，《基金会管理条例》第18条规定：基金会在办理注销登记前，应当在登记管理机关、业务主管单位的指导下成立清算组织，完成清算工作。
　　对于如何进一步合理设置行政许可注销中的清算程序，学界对此也展开了大量探讨，而讨论也主要是集中在对经营类主体资格的清算程序的完善方面。针对经营类主体资格清算制度存在的诸多问题而导致的经营类主体不愿主动组织清算，进而无法正常对行政许可进行注销的现状，许多学者提出了设想。例如，有学者认为应当通过简化清算程序，降低企业清算、注销成本，促成企业自愿清算和申请注销，同时采取公共托管制度，改革营业执照保管方式和企业信息查询体制，并启动依职权注销制度。也有学者认为可以通过运用说服、示范、教育、协商、劝告、建议等行政指导手段，对行政许可相对人进行引导教育，促使其依法进行清算。

　　服务型政府要求政府不应以管理者的身份自居，而应以服务者身份去为作为主人的人民提供各种服务。一个对公民负责的政府,必然是以公众为中心,为人民谋利益，服务于民的政府。就行政许可注销程序而言，由于行政许可是行政行为中比较典型的“复效”行为,行政许可注销不仅对行政许可相对人的权益产生影响,而且对其他利害关系人也产生影响。这是因为，从表象上来看，行政许可注销可能仅仅是行政许可相对人个体的事，但是当行政许可相对人不主动申请注销而造成行政许可法律关系各种信息不对称问题时，就会潜在地影响、威胁到其他社会主体利益的实现，因此，行政许可注销就会自然由个体的事转化为整个社会的事。为此，行政许可机关在实施行政许可过程中必须对各种利益进行有效均衡，不仅要关注与行政许可有直接关联的相对方之间的利益,而且还要注意强化对其他相对人的利益保护。由此可见，行政许可注销制度作为一项旨在确保社会公众利益的制度，行政许可相对人和政府都要承担起相应的责任。
　　基于构建服务型政府的要求，政府作为行政许可注销程序中的责任主体，在行政许可相对人对主体资格类行政许可进行清算时，行政许可机关应当对行政许可相对人开展的清算工作进行积极的引导、指导与监督，以此来切实保障所有特定与非特定利益关系人的利益。而当行政许可相对人不主动履行清算义务时，行政许可机关除了可以通过强制性制裁手段强制履行清算义务外，自身还应当积极主动地承担起有关行政许可清算的义务，当然这种义务仅仅是一种依职权启动的清算程序义务。在这种行政许可机关与行政许可相对人双重清算责任主体模式下，当行政许可相对人不依法组织清算导致行政许可注销无法有效进行时，行政许可机关可以通过作出强制性清算决定，强制启动清算程序，推动行政许可清算程序的有效运行。鉴于清算的复杂性与专业性，行政许可机关可以通过将清算业务委托给专业清算中心（公司）进行处理，而由行政许可相对人承担清算费用。
　　　四、行政许可相关物品处理程序构建
　　
　　行政许可失效后，作为行政许可效力外化的载体如果继续为行政许可相对人所拥有，就必然会造成行政许可法律关系中的信息不对称状态。这种信息不对称状态不仅会造成行政许可管理信息的失真，影响行政许可决策，而且更容易造成对一般公众的误导，影响社会交易安全。例如，2000年山东省某县吊销了377家企业的营业执照，工商部门收回22家企业的营业执照和98个印章，只占吊销企业的17%。未被收回的执照和印章往往会成为经济纠纷的源泉，虽然工商部门吊销执照需要进行公告，公告也具有法律效力，但这种公告一般只在当地报纸上刊登，相关信息的传递一方面在区域上过窄，另一方面在时间上也过短，所以往往导致绝大部分的市场主体不知情。在信息不对称的情形之下，这类已经失效的执照和印章使诈骗猖獗成为可能，从而损害潜在债权人的利益。
　　在对行政许可进行注销时，注意强化对行政许可相关物品的处理已经为目前许多立法机关所认同，并被规定在各种层面的法律文件中。例如，《渔业捕捞许可管理规定》第30条规定，当持证人在办理渔业捕捞许可证注销手续时，应将渔业捕捞许可证交回发证机关。《中华人民共和国执业医师法》第16条规定，卫生行政部门在对医师执业资格办理注销注册手续时，应当收回医师执业证书。而对于实践中一些无法收回的行政许可证件、执照，有些立法规定行政许可机关要通过公告的方式宣布其失效。例如，《机动车登记规定》第27条第2款规定，在对机动车辆办理注销登记时，如因机动车灭失无法交回号牌、行驶证，车辆管理所应当公告作废。但是，总体而言，目前行政许可机关在办理行政许可注销手续过程中，对行政许可标的物的处理往往仅局限于对行政许可证件、执照的收缴。
　　笔者认为，在行政许可注销程序中，行政许可机关需要处理的与失效行政许可相关的物品，应当是所有与行政许可有关且能够外化为行政许可效力、容易造成公众误导的各种客观物品，其中不仅包括行政许可证件、执照，而且还包括行政许可决定法律文书、行政许可相对人印章、行政许可标的物等等。实践中，许多行政许可机关往往只是注意对行政许可证件、执照作出收缴、缴销等处理。事实证明，行政许可机关只对行政许可证照进行处理的做法并不利于行政许可注销制度消除信息不对称、保障交易安全目标的全面有效实现。例如，“原告郑州某公司与山西省某公司一直有经济往来,山西某公司经理于1997年持印章与郑州公司签订合同。当从郑州公司提走价值30万元的货后,此人下落不明。郑州公司起诉后,经查山西某公司早已于1995年被注销，类似案件相当多。在我国市场经济体制日趋完善特别是加入世贸组织后，类似情况本应彻底杜绝。但由于工商部门执法不严,使这些人钻了法律空子,直接扰乱市场经济秩序,损害了当事人的利益,给法院审判工作造成一定困难。”^④
　　
　　五、行政许可注销公告程序构建
　　
　　行政许可注销程序中的注销公告本质上是一种行政处理公告，它是指行政主体通过公告形式，将其针对特定相对人作出的行政处理决定，向社会不特定公众公开。它是行政许可机关将行政许可注销决定这样一种事实状态向所有社会不特定主体进行告知的程序。由于行政许可注销决定的公告是一种公告信息的发布方式，因此它不是行政许可机关行使行政职权的行为。
　　行政许可注销公告的价值在于行政许可机关通过公告的方式，对行政相对人行政许可注销相关情况进行信息披露，从而达到让与行政许可相关的不特定的一般社会公众及时了解与知悉行政许可相对人所持行政许可变动情况的目的。因此，通过公告方式进行注销等相关信息的披露，不仅是行政许可机关践行行政公开原则的要求,而且更是消弥信息鸿沟，保护社会交易安全、降低交易成本的要求。社会与市场主体通过行政许可机关有关行政许可注销信息的权威公示，可以不必花费太多的时间与精力就能够对与行政许可有关的信息真伪进行有效鉴别。
　　在具体实行中，行政许可机关通过报纸、期刊等传统媒介方式对行政许可注销信息进行公告。但是，由于这些媒介存在着受众面小、时效性差等问题，宣传效果往往不是太理想。因此，为了最大限度地实现快捷的广而告知效果，结合行政许可电子化趋势，行政许可机关可以通过借助于现代网络这种发散式传播媒介，建立行政许可注销信息网络公告程序。例如，《注册会计师注册办法》第20条规定：省级注册会计师协会应当将注销注册的决定抄报财政部和所在地的省级财政部门、中国注册会计师协会，并自作出决定之日起10个工作日内将注销注册人员的名单在全国性报刊或者相关网站上予以公告。网上公告注销信息的价值不仅体现在降低许可成本，提高许可效益等方面，更为重要的是行政许可机关借助于现代科技的手段可以达到良好的宣传效果，更快、更好地消除行政许可法律关系中可能存在的信息不对称问题。如果把大众传播的传统媒介比作一只信息沙漏，那么新的传播技术结构就将是一种散布型的信息交流结构，可以把这种结构比作信息交流的一个矩阵，一张经纬交错的渔网或四通八达的蛛网。借助于这些现代蛛网式信息传播方式，行政许可注销制度的价值定能有效实现。

　　
　　六、行政许可注销信息通报程序构建
　　
　　行政许可注销信息通报制度，是指行政许可机关在作出行政许可注销决定以后，要将行政许可注销决定相关内容通报给与此行政许可相关的其他行政机关。行政许可注销信息通报制度的设置，有利于行政许可机关工更好、更精确地对行政许可实施管理。行政许可注销通报制度的价值主要体现两个方面，一是对本行政许可的管理，二是对与该行政许可有关的其他行政许可的管理。
　　（一）对于本行政许可的价值。在我国的行政许可实践中，有许多行政许可的监督主体与实施主体是相分离的，他们分属于两个不同的行政机关。例如，在相对集中的行政处罚法律关系中，许多行政许可的监督主体是与行政许可的实施主体相分离的。城市建设的规划许可证件是规划行政主管部门发放的，而对于违反规划许可法律的违法行为的监督处罚则是由城市管理机关来集中行使的。因此，在这种分离状态下，如果没有制度化的信息沟通渠道加以保障，当规划行政机关对规划行政许可作出注销决定以后，城市管理机关是无法及时有效地获得行政许可注销信息的。在这种情况下，城市管理机关就无法实施有效管理。因此，为了更好地实现行政许可规范管理，规划行政许可机关应当将注销的相关信息及时准确地告知城市管理机关，以利于其更好更准确地实施行政许可监督工作。行政许可注销信息通报程序的设置，有效缓解了行政许可实施主体与监督主体相分离所可能产生的张力，有利于不同阶段各项行政许可程序的协调。
　　（二）对与该行政许可有关的其他行政许可的价值。设置行政许可注销信息通报程序的另外一个重要原因就是规范前置型行政许可法律关系。目前，我国许多行政许可事项之间存在着紧密的关系，这种紧密型关系主要表现为前置型行政许可关系。例如，根据《集邮市场管理办法》的规定，行政许可申请人如想取得当地工商行政管理部门颁发的集邮票品集中交易市场企业登记，其首先需要在申请市场登记之前，向所在地省邮政行业管理部门审查批准，在取得《集邮票品集中交易市场开办许可证》后，方能向工商行政管理部门申请登记。再比如,根据《互联网信息服务管理办法》第7条的规定，从事经营性互联网信息服务的企业在向企业登记机关办理登记手续之前，首先应当向省、自治区、直辖市电信管理机构或者国务院信息产业主管部门申请办理互联网信息服务增值电信业务经营许可，在取得经营许可证后，方能申请企业登记。在前置型行政许可关系中，当作为前提条件的前置行政许可被行政许可机关依法注销以后，行政许可相对人基于这一已被注销的行政许可而取得的行政许可已经在事实上失去了存在的条件。因此，前置型行政许可的注销这一法律事实，必然会导致后一个行政许可的注销。通过行政许可注销信息通报程序，行政许可机关在收到前置型行政许可注销信息后，依法就能够及时展开行政许可的注销。例如，《农业机械维修管理规定》第25条第2款规定：农业机械化主管部门注销《农业机械维修技术合格证》后，应当自注销之日起5日内通知工商行政管理部门。被注销者应当依法到工商行政管理部门办理变更登记或注销登记。毫无疑问，行政许可注销信息通报程序对于行政许可前置程序的规范运行具有重要的理论与实践意义。
　　总之，责任行政或责任政府既是现代民主政治的基本理念，又是对政府公共行政进行民主控制的制度安排。作为民主政治时代的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和民众的要求并积极采取行动加以满足。针对我国目前行政许可注销程序建设非常薄弱可能会给民众利益带来诸多损害的问题，我们迫切需要在《行政许可法》基本原则、基本价值的指引下加紧完善我国的行政许可注销程序。
　　
　　注释：
　　①肖雯慧.学了车没车开?有了本儿不审?九万司机驾驶证被注销〔N〕.北京日报,2002-03-06.
　　②③应松年，杨解君.行政许可法的理论与制度解读〔M〕.北京：北京大学出版社,2004.284.
　　④李留聚.被注销的营业执照应收缴〔N〕.人民法院报，2002-01-31.
　　
　　参考文献：
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　　〔2〕蒋大兴.重整退市程序：善后工作如何完成〔J〕.工商管理，2004，（12）.
　　〔3〕王 芳.对运用行政指导手段规范市场主体退出行为的思考〔J〕.工商行政管理，2006，（3）.
　　〔4〕叶 平.行政公告研究〔J〕.法学，2005，（3）.
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