浅析行政裁量权的主体因素及其制约

　　【摘 要】行政裁量权的主体及其利益目标的多元化使行政主体及公务员行使权力的意志因公益和私益的交叉和碰撞而表现出一定的复杂性。行政主体及公务员所拥有的行政裁量权的强制力则决定着其意志的实现程度。因此，对行政主体及公务员滥用裁量权的制约，关键是从宪政的层面一方面要重视和保障公务员作为一般市场主体和公民的平等的宪法权利，在满足其正当利益追求的前提下制约其不当利益追求，另一方面要完善权力所有者对权力的制约机制。
　　【关键词】行政裁量权；行政主体；公务员；制约；利益追求；强制力
　　
　　行政裁量权是现代法治国家实现政府职能所必需的权力。但是，由于利益的驱使、公务员业务水平不高、制度制衡的缺失等因素，行政裁量权存在着违背立法精神和本意而被不当行使甚至被滥用的可能，法治要求必须把其控制在一定的原则和框架内。学界提出的立法控制、行政控制、司法控制和社会控制等制约行政裁量权的理论，对深化研究和遏制行政裁量权的滥用有积极的理论价值和实践意义。但是，这些理论一般都侧重于从抽象、宏观意义上就整体权力的外部来考虑对它的制约问题，几乎极少从权力的内部现象中细致讨论、认识针对行政裁量权内部各要素的制约，因而未能明确控制的关键性环节。研究认为，行政权力包括来源要素、主体要素、对象要素、运行要素和保障要素等。作为行政权力的核心，行政裁量权的运行实质上也是以上各要素共同作用的结果，其中主体因素是抽象的行政裁量权的实际载体，对其运行结果起着决定性的作用。因此，分析行政裁量权的主体因素并对其予以有效制约是控制行政裁量权的极为关键的环节。
　　
　　一、行政裁量权的主体及其利益目标的多元性
　　
　　从权力的来源考察，行政裁量权具有归属于人民的本质属性，应该由人民掌握行使。但是，受社会分工和历史条件的制约，行政裁量权又不可能由全体人民直接掌握行使，人民管理公共行政事务的权力只能通过宪法、法律授予行政主体——通常包括国家行政机关和法律、法规授权的非行政机关的组织。这样，就使它们在直接形式上变成了行政裁量权的主体。但是，行政主体只是一个抽象的组织体，离开了人的因素，离开了填充这个“抽象物”的公务员，行政裁量权无法由一个抽象的组织体来行使运用。因此，行政主体必须把宪法和法律授予的行政裁量权交由一定职位的公务员来具体行使。公务员因职务委托而取得与该职位相联系的行政裁量权后，只能以其所属行政主体的代表的名义行使与其职位相联系的行政裁量权，行使权力的后果也只能归属于行政主体，公务员对与其职位相联系的行政裁量权只有相对的履行权，一旦将他与该职位或职务相分离时，他便不再拥有这项权力。因此，笔者认为，行政裁量权的主体因素包括三个层次的含义，即实质上的所有者——人民，形式上的所有者——行政主体，实际上的掌握履行者——公务员。
　　按理性分析，行政裁量权是人民意志即法律的体现，行政主体因法律委托和公务员因职务委托而与一定的行政裁量权相联系，负责执行一定范围的行政事务，应代表人民的利益严格执法而无任何自己的利益取向及感情偏好。但事实上，正如公共选择学派对政治市场的分析，政府及其公务员作为市场经济中的利益主体，始终存在着追求自身利益最大化的利益诉求。公务员不但是特定行政主体的代表，同时还是活生生的人，作为一般公民，他要吃、穿、住、行、用，要表现自己的个性及欲望，要获得自己的社会认同与尊重感，具有自己独立的意志和利益，而且这种利益目标不总是与人民的利益相一致的。而作为行政主体来说，一方面可以运用行政裁量权提供有效的公共管理，维护人民利益，另一方面，行政主体的利益目标并不完全等同于社会公共利益和公务员的个人利益，他们本身也面临着基本的工作条件和环境、评价、政绩和发展等自身的利益取向。
　　
　　二、行政主体和公务员的意志和资源要素对行政裁量权的影响
　　
　　在社会领域中活动的主体的行为是意志（动机）和资源两个要素相互作用的结果，如伯恩斯说，有些事情我们有能力去做，但缺少动机——如买枪杀人，驾车行驶在拥挤的城市人行道上；有些事情我们有动机去做，但缺少资源——如成为总统，购置豪华的游艇。意志取决于特定的需要和利益追求，资源则是一种客观支配力量的反映。行政裁量行为实质上也是行政主体及公务员在一定意志支配下运用其所掌握的行政裁量权的强制力影响一定利益的活动。行政裁量权是一种客观力量，虽然总是与利益相关并承载一定的意识形态，但其本身并不等于特定的利益和意识形态，而只是承载权力所有者——人民的意志和公共利益追求，并能支配一定的人、财、物等社会资源，影响一定的利益。由于条件的制约，行政裁量权的所有者——人民必须通过有自己独立利益诉求的行政主体和公务员而不能直接行使行政裁量权以实现其意志和利益。行政主体及公务员在行使行政裁量权时应以实现行政裁量权所承载的公益为目的，但不可避免地还会考虑自身的利益，其意志因

素因公益和私益的交叉和碰撞而表现出一定的复杂性。当承载人民意志和利益的行政裁量权与一定的行政主体和公务员相结合时，可能会出现以下几种情况：(1)行政主体及公务员的自身利益与行政裁量权所承载的公益相一致，只要正确行使权力就能满足自身的利益追求，比如较高的工资福利待遇和政绩评价，他们公正、合理地行使行政裁量权，实现其所承载的人民的意志和公益，行政裁量权的强制力量越强，人民利益实现越充分；(2)行政主体及公务员的自身利益与行政裁量权所承载的公益相一致，但却由于主体相关法律知识欠缺，业务能力不强，产生认识和判断上的偏差，行政裁量权的行使违背了人民的意志和公益——法律的精神和本意，行政裁量权的强制力量越强，对公益的损害越大；(3)行政主体及公务员的自身利益与行政裁量权所承载的公益不一致，但舍弃自身利益，仍公正、合理地行使行政裁量权，实现其所承载的人民的意志和公益，行政裁量权的强制力量越强，人民利益实现越充分；（4）行政主体及公务员的自身利益与行政裁量权所承载的公益不一致，为了自身的利益，把自己的价值和利益取向附着于权力之上并凭借行政裁量权对人、财、物等社会资源的支配力量来满足自己的利益需求，行政裁量权的强制力量越强，对私益的满足越充分，对公益的损害越大。可见，行政主体及公务员的意志要素对行政裁量权所承载的人民意志和公共利益的实现起着决定性的作用，而且，当行政主体及公务员的意志和价值取向与人民意志和利益（法律精神和本意）一致时，其所掌握的资源要素与行政裁量权所承载的人民的意志和利益的实现程度成正比，反之，其所掌握的资源要素与行政裁量权所承载的人民的意志和利益的实现程度成反比。
　　从行政裁量权运行的整个过程看，在事实认定、事实认定的构成要件适用、程序的选择、行为的选择和时间的选择等各个环节都体现着行政主体和公务员的意志和判断性的认识。行政主体只是一个“抽象物”，是一个由公务员组成的人的集合体。“抽象物”自身不具有意志，行政主体的意志和认识归根结底都是实际运用行政裁量权做出行政行为的公务员的意志和认识的体现。“实质意义法治在客观上要求执法者应发挥主动精神，发挥创造性和积极性，根据自己的判断以科学方法探寻法律的精神，以最好的方法完成法律的目的。”法治的基本精神要求行政主体和公务员在行使行政裁量权时应当无任何自己的利益取向、感情偏好和认识偏差，只能代表人民利益，积极、公正、正确地执行法律。但如上所述，公务员在行使行政裁量权时，不仅代表公益，同时还有其作为一般公民的个人利益追求和认识的局限性。公务员的意志就取决于其所代表的公益和私益相互冲突的结果——是强调个人利益还是公共利益，是强调个人物质利益的满足，还是追求因实现法律公正价值所得到的精神上的满足。由于不同的公务员有不同的思想、情感、社会关系、个人利益追求等，因而其各种身份所代表的利益相互冲突的结果不同。这会使其出于不同的目的去解释法律及其精神，再加之各自的法律知识、道德素质和行政业务水平不同，即使遵循相同的正当程序，对同样的法律事实和法律规范也可能产生不同的理解和认定，做出不同的法律后果和结论。当具体掌握行政裁量权的公务员为着自身利益最大化并借助行政裁量权的强制力量来实现自己利益的时候，极度膨胀的自利性就使得行政裁量行为在很大程度上同人民的意志和利益相背离，即使“有再合理、恰当的机构设置、权力配置，规定了再严格的权力使用程序和方法，一旦行政机关公务人员个人实际运用权力时，也会出现违背规则超越职权、滥用权力甚至不合常理的情况。”正是从这个意义上说，公务员的意志和利益追求决定行政裁量权的运行结果。
　　
　　三、对行政主体和公务员的制约途径
　　
　　基于以上分析，对行政裁量权主体的制约，关键是要制约行政主体和公务员行使权力的意志要素和资源要素。
　　1、意志因素的引导与制约
　　行政主体和公务员运用行政裁量权的意志因素取决于公益和私益、利己和利他冲突的结果。人有社会的利他和自然的利己两重本性。如果一个人的社会的利他性得以提升，那么就能较好地处理个人与社会、奉献与索取、公益与私益的关系，而对个人正当利益需求予以适当的满足，对其不当利益需求予以有效控制从而合理地制约其自然的利己本性，则可以抑制其滥用权力满足私利的意志。因此，意志因素的引导和制约可以从以下三个方面着手。
　　（1）通过思想领域的导向，从道德层面上发掘公务员向善的愿望，激发他们的社会利他性并使之充分发挥。第一，要重视共产主义世界观、人生观、价值观的教化，提高其思想境界，使他们理解人生的意义，以“三个代表”重要思想为自己行动的指南。第二，加强伦理道德教育。在行政裁量领域，要特别强调公务员道德素质的提高。这不仅因为高尚的道德品质可以指引公务员凭内心的良知而合理行政，还因为“现代行政在内容上与本质上不仅是在执行法律，还在执行道德。自由裁量在内容和本质上是伦理

性裁量。因为它所依据的不仅仅是法律，还有所谓的正当观念，合理标准。”(序言)公务员的道德观念不仅作为内在信念，更作为价值判断的标准，对行政裁量的结果产生重要的影响。在公务员道德观念的改善中，以强制的手段较难。国外经验主要是靠伦理法来规范。我国目前没有伦理法，如果把有关道德规范予以整理、归纳，确立相应的道德标准，则不但能促进道德建设，而且还能为公务员合理行使行政裁量权提供道德标准。第三，要重视法律知识的教育和法治信仰的培养，提高主体的法律知识水平和行政业务能力，使公平、正义、公正等法治精神内化为主体的素质。
　　（2）从宪政层面重视行政主体及公务员平等的宪法权利，保障其正当的个人利益和群体利益。激发和引导行政主体和公务员利他性的道德理念在我们社会主义现代化建设中有着较好的社会效果，也为人们勾画了动人的目标。但是，社会主义法治建设不能仅仅停留于思想道德领域，还必须从现实操作层面关注影响意志因素的利益制约机制。行政主体和公务员首先作为一般的市场主体和公民而存在，其次才是行政裁量权的使用者，因此，必须从宪政的层面保障其作为一般市场主体和公民平等的宪法权利，特别是要重视和保障其发展权和正当的个人利益、群体利益，不能因为其行政主体或公务员的身份而否定其正当的利益。这就需要在办公经费、办公设施和条件以及公务员的社会地位、工资与福利待遇等方面与从事同样或类似劳动强度和复杂程度工作的组织和个人保持大体相当的水平，同时，对正确运用行政裁量权的行为予以适当的奖励，如在物质上、职位的升迁上等。这样，使行政主体及公务员不但在与其他市场主体和公民的对比中，而且在与其他行政主体及公务员的对比中认识到自己正确行使权力的收益与付出是相当的，从而获得一种“多劳多得”的社会公正感和平等感，积极、公正地履行职责。
　　（3）通过科学、严密的制度设计，制约行政主体及公务员与社会公共利益不相容的不当利益追求。保障行政主体及公务员的正当利益追求，可以减少其追求私利的动机，但是这仍然解决不了贪欲的问题，个人利益与群体利益是膨胀的，一旦缺少控制将永难满足。因此，在保障其正当利益追求的前提下必须制约其与社会公共利益不相容的利益追求。行政主体及公务员往往在权力、金钱、人情和色欲等不当利益的诱导下，通过权权交易、权钱交易、权情交易、权色交易等获取不当利益的满足。如果其滥用权力所谋取的权、钱、情、色等不当利益远小于其所付出的成本，则能阻却其滥用权力的利益诱因；如果能强有力地控制其利用权力进行交易的机会，则能阻却其追求不当利益的可行条件。为此，第一，要建立严格、科学的执法责任制。要明确界定行政主体及公务员的职权范围，分解责任并具体确定相应的责任人，一旦失误造成损失，哪一环节出错就有哪一环节的责任人负责，而且，要使滥用权力而承担的责任在综合比较上大大超出其所得的不当利益。第二，要建立公务员财产申报制度。财产申报制度是防止权钱交易、贪污舞弊的重要约束机制。目前许多国家都建立了财产申报制度。1995年，党中央和国务院颁布实施了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，建立了中国特色的收入申报制度。但是，与国外的财产申报制度相比，还有以下不足：一是申报主体仅限于县（处）级以上干部，将极易发生腐败的科级干部和一般公务员排除在外；二是申报客体仅限于本人工资、奖金和其他劳务收入，且没有把直系亲属的财产纳入申报范围，忽视了不动产和非法收入已成为许多公职人员不当收入的主要形式这一事实；三是，申报过程缺乏任职前和任职后的申报环节，不易掌握财产的变化情况；四是，对不如实申报的缺乏相应的惩处措施，也没有具体的分析研究和审查核实的办法；五、刑法上对巨额财产来源不明罪处罚过轻，使违法犯罪分子拒不交代违法犯罪事实就可以逃避严厉惩罚，降低了其违法“成本”。当然，由于我国的存款制度、不动产登记制度等尚不健全，使审查核实工作也面临一定的困难。为了加强廉政建设、防止公务员搞权钱交易，必须借鉴国外制度中科学、合理的成分，建立我国的公务员财产申报制度。第三，尽快出台《行政程序法》，通过回避制度、说明理由制度、听证制度……等，规范行政主体及公务员行使权力的程序，从行为过程上控制其谋取不当利益的机会和条件。
　　2、资源因素的制约
　　行政主体及公务员的私利追求最主要是靠其所掌握的权力来获取的，如果缺乏与一定职位相联系的支配一定人、财、物的强制力，即使有追求私利的动机，也会因无法实现而作罢。因此，对资源因素的制约，一方面必须使权力与人、财、物等利益因素相分离，另一方面，必须完善权力所有者对权力的制约机制。
　　（1）完善行政裁量权与利益相分离的制度。在体制上，要改变政府在传统行政体系中的利益中心地位，通过市场化，削减政府机构在经济活动中的权力，取消妨碍公平竞争的各种管制，结束政府对那些非自然垄断部门的垄断。在立法上，要限制裁量

权在侵益性行为中的适用，“第一,侵害人民的权利,命令人民负担,或者限制其自由的处分,在任何情况下都不能成为自由裁量的行为。第二,为人民设定新的权利,为人民提供其他利益的处分,除了法律特别规定给予人民所要求权利的情况外,原则上是自由裁量的行为。第三,不直接产生左右人民的权利义务效果的行为,除了法律特别附加了限制的情况外,原则上是自由裁量的行为。”
　　（2）从宪政的层面完善权力所有者对权力执行者的制约机制。国家的一切权力属于人民，人民是行政裁量权的真正所有者，应该而且必须对行政主体及公务员行使行政裁量权予以制约，以保证人民意志和公共利益的实现。第一，人民个体的监督。一方面，提高公民的参政意识和维权意识。在我国，一方面由于长期以来行政权力的巨大力量使民众对政府有很大的惧怕心理，另一方面由于公民为维护个人正当权益所耗费的救济（包括行政救济和司法救济）成本远远大于行政裁量权滥用所带来的损失，即使自身权益受到侵害，也不愿走上民告官的道路。因此，应通过普法教育、法制宣传等提高公民的法律意识，使其明确自己的权利，自觉地参与行政活动，维护自己的合法权益，并通过行使参政权、选举权、质询权、批评权、建议权、控告权直至罢免权，对滥用职权者予以惩戒，监督法的公平、公正执行。另一方面，建立公民对行政主体及公务员公正、廉洁行政的评价制度。具体做法是，对行政主体及公务员的每一个行政裁量行为，相对人都要对其公正、廉洁等情况进行一个“非常满意、基本满意或不满意”的综合评价，把一定时期相对人对各个行政主体及公务员的评价情况向社会公布，并作为对行政主体和公务员进行考核、奖惩的一个重要指标。建议在行政程序中将“相对人的评价”作为一个必需的程序。第二，人民群体的监督。公民个人作为社会中的一员，难以有效地对抗行政主体及其公务员的权力滥用。为此，要发挥人民群众整体的力量，一方面，在立法授权上，要减少权力自由掌握的空间，把立法中大量的“弹性”条款和“模糊”概念具体化、明确化，特别是那些直接危及公民权益的规范要尽可能细化、具有可操作性。在组织法和公务员法中，增加对行政主体及公务员的限制性规定。另一方面，要加强新闻媒体、人民团体等社会舆论对行政裁量权的监督。社会舆论是人们所形成的群体能造成一定声势的议论，具有强大的力量。为此，要实现充分而畅通的群众监督渠道，并确立法制体系下的社会舆论的权威，“对于违反社会公正舆论的行政行为及其行政裁量权的使用，行政机关及其行政人员要承担法律责任；行政行为要在法制体系下严格接受社会舆论的监督，对于不接受社会舆论监督或者接受监督而贯彻不力的，如造成重大过失行为后果的，要提起行政诉讼；社会舆论只要在法律上没有限定就有着绝对的自由”。
　　
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