我国类行政组织应成为行政主体

　　摘　要:由于政府治理模式的变迁,类行政组织逐渐承担起公共管理职能。在现行的行政法律体制下,类行政组织并不必然具有行政主体资格,导致相对人行政诉讼权利的部分缺失。本文在界定类行政组织的基础上,从类行政组织权力来源以及性质、类行政组织成为行政主体的可行性和必要条件两个方面论证类行政组织应具备行政主体资格。

　　关键词:类行政组织;行政主体;内部契约
　　中图分类号: O63
　　文献标识码:A
　　文章编号:1000-2529(2006)04-0070-03

　　20世纪70年代末以来,我国进行了中国特色社会主义市场经济和政治体制改革,随着政府职能的转变,类行政组织大量涌现并承担公共管理职能,对协调政治、经济和社会领域的互动发挥越来越大的作用。同时类行政组织进行公共管理的弊端也日益暴露,如何规范和保障类行政组织公共管理行为成为当前一个重大课题。本文从类行政组织与行政法学这一角度着手,论述类行政组织进行公共管理的行为应纳入行政法调整范围,类行政组织应成为行政主体。
　　
　　一、我国类行政组织的发展
　　
　　上世纪70年代末期,我国开始进行以市场为导向的经济体制改革。同时,变革政府治理模式的政治体制改革也油然而生。“自70年代末以来,世界各国的政府陆续开始了治理变革的进程。从大的方面来说,这一变革包括政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力的多中心化。”[1](P1)。随着政府体制改革的推进,政府逐渐由全能型向有效、有限政府模式转变,政府所退出的公共管理职能由独立于国家或政治结构的公共领域即类行政组织来承担。类行政组织(Quasi Governmental Organization)是指“具有社会管理职能的非行政组织”[2]。
　　类行政组织具有四个基本特征:第一,类行政组织不属于行政组织。从类行政组织的设立程序、法律依据以及成员的编制来看,类行政组织不是政府组织,它的成员不是国家公务员。第二,类行政组织承担一定社会管理职能。在职能划分上,政府的核心职能是“掌舵”,负责具有宏观性、全局性的管理职能;类行政组织的主要职能是“划桨”,负责执行性、服务性的社会管理职能。从而在职能上与政府组织、其他非行政组织相区别。第三,类行政组织具有非营利性。类行政组织的经费来源比较复杂,有些靠政府拨款,所需经费基本来自财政;有些则主要靠会员缴纳的会费,部分经费来自有偿服务活动。第四,类行政组织具有自治性。类行政组织在内部实行自主管理,而不是受控于外部组织。
　　类行政组织主要包括官方性类行政组织、行业组织和社区自治组织三种类型[3]。
　　
　　(一)官方性类行政组织
　　官方性类行政组织是由国家设立的类行政组织。它目前的主要存在形式是行政性公司和行政事业组织。行政性公司是我国在经济体制转型过程中,由原政府主管部门转变或改建而成,主要存在于垄断性和管制性行业中。例如电力公司、煤炭公司等,它们以公司形式成立,从事经济活动,同时又承担某一方面的行政职能。行政事业组织是被授权或委托行使一定行政职能的事业单位。如《食品卫生法》授予县级以上卫生防疫站和食品卫生监督检查所,从事食品卫生监督的行政职能。
　　
　　(二)行业组织
　　行业组织是指由法人、其他组织或公民在自愿基础上组成的一种民间非营利性社会团体,包括行业协会、商会、同业公会、企业联盟、经济组合等形式[4]。行业组织依据群体自律机制,形成一定的公共权威,以维护行业的共同利益。行业组织是一种存在于职业领域的类行政组织。(三)社区自治组织社区是指一定数量居民组成的、具有内在互动关系与文化维系力的地域性的生活共同体。以地域为标准,社区可分为农村社区、集镇社区和城市社区。社区自治组织是居民自治性组织,一个存在于生活领域的类行政组织。
　　
　　二、类行政组织管理权力来源以及权力性质
　　
　　(一)源于组织成员的内部契约
　　根据卢梭的社会契约论:“当自然状态中不利于人类生存的种种障碍,在阻力上已超出了每个个人为了生存所能运用的力量”,人们要通过社会公约,“寻找出一种结合的形式,使它能以全部共同力量来护卫和保障每个结合者的人身和财富”,使“我们每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下。”[5](P18-20)在当前利益主体日趋多元化的社会中,各利益主体以共同利益为基础,以全体成员共同制订的契约为纽带,实行自律管理,以期保护其整体利益。基于内部契约的管理权力是具有相对独立性的公权力,其行使可能会侵犯成员的合法权益。例如:2001年10月16日公布的《关于对广州吉利队违规违纪的处罚决定》,对广州吉利队有关人员和俱乐部做出警告、罚款、停赛的处分。[6]
　　(二)源于法律法规的授权
　　由于行政活动的日益广泛和复杂化,法律法规将特定行政职能授予一定的非行政组织行使,授权组织在法律法规的授权范围内进行管理。例如:高等教育法授予高等院校学位授予权;居民委员会、村民委员会根据授权行使某些行政职能和办理某些行政事务,如代税务机关收税,代民政机关发放救济灾款、救济物资等。
　　(三)源于行政机关的

委托
　　在符合具体法律、法规规定的前提下,行政机关可以将一定的行政职权委托给非国家机关的组织行使,被委托的组织根据委托权限,以委托行政机关的名义行使一定的行政职权。例如:农牧部门及其家畜家禽防疫机构可以委托有条件的饲养户检疫,家畜出售者可持有被授权检疫的饲养户的检疫证明进入市场。
　　伴随着社会多元化和国家民主化进程的推进,权力不断从国家返还给社会。国家权力已不是治理社会的唯一权力,与之并行或作为其补充力量的,还有非政府组织的社会力量。权力不只是集中于政府,而是部分地分配于相关的社会组织。[7]类行政组织获得的权力在性质上与行政机关的行政权一样,具有单方面的强制性,都属于公共权力的范畴。
　　
　　三、类行政组织成为行政主体的可行性及必要条件
　　
　　行政主体是指“享有行政职权,能以自己的名义行使国家行政职权,做出影响行政相对人权利义务的行政行为,并能由其本身对外承担行政法律责任的组织”[8](P11)。根据我国《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条之规定:“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下,授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,应当视为委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。”从而否决了被委托组织的行政主体资格,现行的行政主体仅包括行政机关和法律法规授权的组织。因此,类行政组织依据其内部契约做出的,未经法律、法规或者规章规定的管理行为不受行政诉讼法的规约;同时,由于类行政组织与相对人处于非对等地位,无法将其作为平等主体之间的民事关系纳入民事诉讼中,类行政组织行使的部分管理行为成为司法救济的真空地带。
因此笔者认为,应授予类行政组织行政主体资格。
　　(一)类行政组织成为行政主体的可行性
　　1.平衡双方的权利义务
　　我国的行政法学者叶必丰教授认为,行政法调整的是公共利益与个人利益之间的关系,行政主体应该是享有行政权或代表公共利益的一切组织[9](P91)。类行政组织在行使管理权力时,是代表公共利益,且带有单方强制性,根据权利与义务平衡原则,类行政组织在享有管理权力的同时应承担相应的法律责任,有利于监督和制约类行政组织的管理行为,树立其责任行政的意识,在做出决策时充分考虑相对人的利益要求,保护相对人的合法权益。另一方面,“救济是法律的灵魂,没有救济就没有权利”[10](P764),相对人在承受义务同时,应享有相应的救济权利。将类行政组织纳入行政主体,行政相对人能通过行政诉讼充分保护自己的合法利益,实现权利义务的平衡,防止出现法治的阳光照不到的灰色地带。
　　2.英美法系国家的经验借鉴
　　英美法系国家重视实用性而不关注抽象的概念讨论。法院在判断某一行为是否受司法审查时主要有以下几个标准:首先,看该行为是否符合联邦行政程序法中所规定的行为;其次,如果不是法律明确规定的行为,则考察该行为是否对当事人具有拘束力,直接影响当事人的法律地位;最后,如果不符合前两个条件中的任何一个,则考察该行为是否已经产生损害,如果已经产生损害,则是一个可以受司法审查的行为。因此,在英美国家,判断某一组织的某一行为是否属于行政诉讼的受案范围,并不是由该组织的主体性质来决定,而是由该行为所行使的权力性质来决定的。即不论该组织是什么性质的组织,只要它的行为行使了公共权力,对具有公共性的事务进行了管理,该行为就受行政法的规范。在新的社会发展情形下,大陆法国家的行政主体概念不再局限于公法人范畴,而是从行为本身的性质及涉及权力的性质来判断它是否具有行政主体资格[11](P177-180)。
　　3.大陆法系国家的经验借鉴
　　大陆法系以公法与私法为基础,传统的行政主体资格以是否具有公法人身份为标准,随着行政分权的发展,出现了“私法组织形式的行政主体”[12](P529)。例如:在法国行政法中,法律承认国家、地方团体、公务法人三种行政主体,由于行政实践的发展,对自由职业的管理由同业公会负责,同业公会成为第四类行政主体。[12](P41-42)同业公会实质上相当于我国的行业组织。在日本,出现一种新型的行政主体,有别于国家、地方公共团体的具有法人资格的担当行政的团体,即“特殊法人”或“独立的行政法人”包括公社、公团、事业团、公库、特殊银行、营团和特殊会社,等等。[14](P272-274)我国在法律体系上与大陆法系相似,大陆法系国家的经验值得我国借鉴。
　　
　　(二)类行政组织成为行政主体的必要条件
　　类行政组织只有在一定的条件下才能成为行政主体。首先,类行政组织在行使法律法规授予的行政职权时,应成为行政主体。第二种情况是类行政组织根据组织的内部契约对相对人行使具有单方性、强制性的管理行为时,也应成为行政主体。这种管理行为分为作为和不作为两种情况,作为是指类行政组织行使一定的行政行为,损害相对人的合法权益。例如:村民自治组织根据村规民约对村民做出的处罚。行政不作为是类行政组织故意或过失,不履行、不正确履行或延误履行其约定职责,破坏管理秩序、损害相对人合法权益的行为。行政不

作为的主要表现有:不履行约定职责,不正确履行职责,以及延误履行职责等。只有将类行政组织纳入行政主体中,才能保护行政相对人合法权益,规范类行政组织的行为,促进行政法学研究和司法实践的发展,保障社会主义建设事业的顺利发展。
　　
　　参考文献:
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