善治视野下的有限政府塑造

[摘  要] 现代各民主国家纷纷通过实施依法行政、监督和制约政府的行为及防止行政权滥用来重塑政府形象，打造取信于民的信用政府。与此相应，实施善治，构建政府与公民、市场、和社会之间良性互动的关系便成了当代政府治理的必然选择。其核心在于有限政府的塑造。对此本文略作分析。

　　[关键词] 善治，有限政府，理念，塑造

　　一、善治的理念与要素

　　进入20世纪以来，伴随着现代市场经济的空前发达，政府职能也在全方位、宽领域、多层次拓展与深化，在政府权力不断扩张的过程中，由于政府行为并非永远代表公共利益，加之信息的不完全、政府能力的有限、政府机构及其官员的寻租和腐败等，使得现代市场经济面临政府失灵和市场失灵的两难困境。鉴于政府与市场都存在着固有的缺陷的“两难困境”，无论在西方还是在其他地区，人们对政府权力的运行产生了怀疑、失望和不满，在西方，面对政府权力的持续膨胀带来的社会重负和对个人构成的威胁，政府在解决大量社会问题时表现出来的无能等，人们在寻找救治的药方时不再把目光局限在政府本身，而是转向了非官方民间组织。社会自治管理作为补充政府治理和市场调节的不足便应运而生，并逐渐成为社会管理的一个重要理念和价值追求。于是，人们开始寻求“第三只手”即公民社会来协助调节，以期在政府和市场之间建立一种缓冲力量，促使政府、市场与公民社会三者之间的有效互动，以此为基础，公民社会也开始全面复兴和建构。

　　公民社会复兴与建构也使得政府的治理方式开始由官本位向民本位转变，公民社会组织在社会管理中扮演越来越重要的角色，一方面公民社会的复兴与建构促使政府下放权力，增强政治透明度，扩大民主参与民主监督的范围，协调企业、政府与公民的关系；另一方面公民社会的复兴与建构也促使政府加强与其他民间组织及公民的合作关系，在许多社会管理领域形成多方参与的网络型管理组织和合作伙伴关系。

　　与上述相应的，政府的治理的理念和价值取向也发生了重要的变化。政府治理变革的基本理念和价值取向开始转向 “善治”。所谓善治，概括地说就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府与社会、政府与公民、政府与市场对公共事务的互动合作管理，是国家与公民社会的一种宽容为本、合而不同、合而共生的互促互进关系，是两者的最佳状态。善治的深刻意蕴在于国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程，就是一个实现政府、市场与公民社会的良好互动与合作的过程。

　　根据学术界已有的研究成果，善治的基本要素有以下10个：（1）合法性，它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。现代政权的合法性建立在民主选举的基础上，依靠民众的同意和社会的共识来管理社会。善治要求有关的管理机构和管理者最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公民最大限度的同意和认可。（2）法治，现代法治的精髓就在于，法律不是用以限制人的，恰恰相反，法律的出发点是保护人。善治过程中法律是公共政治管理的最高准则，在法律面前人人平等。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社会生活秩序；但其最终目标在于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。因而法治既规范公民的行为，更制约政府的行为。（3）透明性，它指的是政治信息的公开性。透明性要求有关政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。（4）责任性，它指的是管理者应当对自己的行为负责。善治要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性。（5）回应，它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。（6）有效，这主要指管理的效率。它有两方面的基本意义，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。（7）参与，这里的参与首先是指公民的政治参与，参与社会政治生活。但不仅仅是政治参与，还包括公民对其他社会生活的参与。公民特别是利害相关者参与决策，是政策获得公民支持与合作的基本条件。（8）稳定，稳定意味着国内的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯等。（9）廉洁，主要是指政府官员奉公守法，清明廉洁，不以权谋私，公职人员不以自己的职权寻租。（10）公正和包容性，不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等，经济和社会发展应当以人为本，促进公平的、可持续的人类发展，体现在社会政策上就是应当致力于减少贫富两极分化，保护弱势群体利益，消除歧视性待遇，促进机会平等等。[1]

　　二、善治视野下的有限政府塑造

　　有限政府是指在规模、职能、权力和行为方式都受到法律明确规定和社会有效制约的政府。衡量有限政府与无限政府的尺度在于，一个政府在权力、职能、规模上是否受到来自法律的明文限制，是否受到社会的监督与制约；政府的权力和规模逾越其法定疆界时，能否得到及时有效的纠正；政府官员，尤其是最高领导违法是否受到法律的惩罚。

　　因而，根据上述善治的理念与要素，政府善治过程中的有限政府不仅体现在政府对经济生活干预的权力要受到限制，而且还存在于政府与社会生活的关系中。政府的行为应限定在其职能界定和法律允许的范围内，对社会经济活动既不能越权干预，更不能违法行事。有限政府的塑造不仅体现在要塑造新的机制使政府对经济生活干预的权力受到有效制约，而且还要塑造政府与公民、政府与市场、政府与社会新型的互动、合作、合而不同、合而共生的关系，这样才能提高社会公众对政府的认同感，提高政府的公信力。一项对29个国家的实证分析表明，对政府行政权力的限制和司法的独立程度与国民之间的信任度高度正相关：对政府权力的限制每上升一个点（最高为 7点），信任度上升1.5个百分点；司法的独立程度上升一个点（最高为4点），信任度上升8个百分点。[2]在建构现代法治政府的过程中，依照法治原理，有限政府在制度设计和制度安排中应利用其内部的分权与制衡机制，实现政府权力的自我约束，防止政府内部的过度集权与专断，同时，国家应当制定法律，通过相应的制度安排，规范政府权力运行机制与方式，实现公民和社会对政治活动的参与和监督，以此建立政府与公民之间的权力约束与全力保障机制，塑造有限政府。为此，塑造有限政府必须实现国家治理方式由人治到法治的转变，从适度均衡和建设性互动关系的意义上界定和把握国家与公民、市场和社会的关系，加速政府行为法治化的过程。

　　从我国的实际情况看，原有的国家本位治理机制下，“中国社会是一个高度政治化的社会，政治上高度集权，经济上高度集中，政府权力垄断着一切社会资源和机会，整个社会缺乏自由活动的空间和自由流动的资源，国家与社会的关系基本上是国家吞没社会、公吞没私、政府吞没民间。”[3]人们在社会经济活动中，特别是在与国家权力发生关系的过程中，常常习惯于把自己放在义务承担者的位置上。市场取向改革的推进、深化和市场经济的发展为人们提供了利益实现的空间和机会，市场竞争引起了人力、资源、信息的大流动，也催生和塑造了众多的市场主体和利益主体，引致了利益的分化，促成了多样化、差别化和多层次的利益格局，利益的差别和利益的竞争促使了人们权利意识、利益意识及相应的主体自主性的增强，越来越

多的人开始自觉意识到自己作为权利主体的地位；在特定社会关系中，开始考虑自己到底有何权利或自己应该享有何种权利，如何表达、彰显和实现自己的利益。与市场经济所要求的利益主体具有很强的独立性和自主性相适应，赋予利益主体以充分的自由，保障其自由地运用权利，实现其经营自主、意思自治、机会平等、能力本位、正当竞争已成必然，这便要求公民和法人、经济组织依法拥有结社权、契约权、择业权、流动权、知悉真情权、监督权、隐私权等。公民权利意识的空前发展促进了公民权利认知的自觉化，随之而来的便是公民作为权利主体对自己应该或实际享有的权利予以主动确认和维护。近年来， 人格尊严权、知情权、经营自主权、机会均等权、社会保障权、劳动权、教育权案件频频见诸报端；所有这些都表明公民的权利主张在普遍化。与公民权利主张普遍化同步推进的是公民权利要求的纵深化，表现为公民作为社会成员根据社会的发展变化主动向社会或政府提出新的权利要求与请求。越来越多的中国人要求政府和法律给予更多的权利保护。目前最突出的表现是： 要求加强公民的安全权、知情权、参与权、平等权、隐私权、环境权等权利的法律保护；要求司法机关加大对人权、生命安全权、健康权、损害求偿权的保护力度；要求健全有关公民权益的保护机制，如完善医疗事故鉴定制度、完善农民工权利的保障制度和民工子女的就学制度等。所有这些都表明中国公民的权利意识正在向纵深方向发展。与此相应的，中国社会的治理结构正在发生深刻的变革。一方面私人经济部门和各种民间组织的力量日益发展壮大，并在经济和社会生活中发挥着越来越大的作用，政治国家与公民社会、公共部门和私人经济部门及第三部门之间正在形成一种相对独立的、分工合作的新型治理结构。尤其值得一提的是，中国政府鼓励和支持各种所有制形式共同发展，集体、个体、私营经济作为市场经济的重要组成部分取得了长足的发展。据统计，1998年的工业总产值为119048亿元，其中国有和国有控股企业为33621亿元，集体企业为45730亿元，个体企业为20372亿元，其他经济类型企业为27270亿元，[4]在国有企业获得经营自主权和非国有经济大发展的基础上，各种类型的民间组织和民办非企业单位如雨后春笋般地涌现出来。到1997年，全国县级以上的社团组织即达到 18万多个，其中省级社团组织21404个，全国性社团组织184 8个，县以下的各类民间组织按保守的估计也在300万个以上，其中村民委员会73.95万个，基层工会组织51万个。此外，被称为民办非企业单位的民间服务性事业单位，据统计达到了70多万个。[5]这些民间组织和民办非企业单位构成了中国公民社会的主体。上述市场经济的主体和公民社会的主体在提供各类商品和服务以及从事公益事业和公共服务方面发挥的作用越来越重要，并且承担了一部分原来由政府承担的职能。它们与政府在职能上初步形成了一种互补、共生、互动与合作的关系。

　　在社会治理结构发生深刻变革的同时，政府治理变革的基本理念和价值取向开始转向改变原有政府治理中形成的政府职能活动范围和运行机制，适应市场经济的发展，在政府与市场之间寻求更为有效地提高公民普遍福利及提升国家生产力、竞争力的制度安排和创新性组织，以达“善治”。有限政府的塑造也着力从以下三个方面展开。

　　在政府与社会的关系上，政府不再是全能政府，也不再是公共管理的唯一权力中心，非赢利组织、公民自组织等第三部门以及私营部门只要得到公众的认可，就可以成为不同层面的权力中心，它们将在不同程度上分担管理公共事务、提供公共物品和公共服务的职责，这便要求政府要寻求与公民社会建立良好的协商、合作伙伴关系，在政府与市民社会的互动合作的基础上确立共同的公共管理目标，实现对公共事务的管理，政府要由亲自“划桨”转变为主要负责“掌舵”，而将“划桨”的任务移交给市民社会。

　　在政府与市场的关系上，政府应有所为有所不为，政府的定位逻辑应为“先市场、后社会、再政府”，应当超越在市场和政府之间进行选择的惯性思维，构建政府与市场的共融、共生、互促、互动和互进关系。市场是资源配置的基本形式，政府的职能就是创造条件、促进市场功能的有效发挥。在政府管理与市场竞争的关系当中，市场应当是第一位的，政府不要试图凌驾于市场之上，甚至去改变市场的运作机制和规律。现代市场经济的实践表明：政府与市场共同存在于现代社会之中，二者已经形成不可分离的共生关系。二者虽可借用对方的某些机制和手段，但它们不能以自身的意愿、宗旨和原则，全面地设计和改造另一方。市场经济的建构与相应政府法律制度的构造属于同一个过程的两个方面。在现代社会中，没有政府的市场和没有市场的政府都是不可想象的。离开了政府，现代市场最重要的一些制度前提将不复存在，构建高效有序的市场也就成了一句空话；离开了市场，现代政府的诸多职能将难以实现，现代政府的目标定位将失去有效的基础，诸多公共产品的供给和公共利益的最大化也将失去强有力的机制，现代社会将难以持续保持健康、协调运转。政府与市场的选择不是取舍而是程度上的选择。政府与市场各自的不同目标、不同优势与不足决定了两者互相配合、相互协调共生以维持某种程度平衡的必要性和可能性。政府与市场平衡的核心在于两者在特定环境下各自作用的充分发挥与交融和各自优势的拓展与平衡，政府的行为应当促进市场的发展而不是障碍市场的发展，现代市场制度得以确立的产权保护、契约强制履行、损害赔偿等规则，仅仅靠市场交易主体双方的合意约定和自我约束是远远不够的。具有强制力的政府是提供相应制度安排的最重要的制度供给者。因而，有效的政府的确是现代市场经济必不可少的，它是人民过上更健康、更快乐的生活的必要保障。没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。但是政府在经济与社会发展中的必要地位，不是作为增长的直接提供者，而是作为合作者、催化剂和促进者而体现出来的，政府应该是有效且有限的，有效政府并不是人民过上更健康、更快乐的生活的充分条件，有限且有效的政府，以市场为基础的政府，才有可能实现繁荣富强。市场优先于政府，以市场为基础来界定政府，用足市场，慎求政府，在不得不的情况下，才求诸政府，把有限的政府能力用在最迫切的事务上，这才是正确处理政府与市场关系的基本原则。

　　在政府与公民的关系上，依据现代宪政精神，国家权力来源于公民权利，公民权利先于政府权力，一方面公民权利在逻辑顺序上先于政府权力，政府权力来源于公民权利；政府作为公共利益的维护者，其掌握的公共权力来自于公民所自愿让渡的或委托的部分权利；另一方面公民权利在价值序列中先于政府权力，政府权力的唯一合法用途是维护公民权利，政府权力不得损害公民权利。因此它应当平等地服务和从属于公民的权利。国家权力对于公民权利的从属性质，决定了国家权力应当处于公民权利的约束之下。不过从政府权力和公民权利的利益基础来看，公民权利和国家权力都是社会整体利益的宪法表现，完全是同质的东西，只不过体现着这一整体利益的不同部分、具有不同的外化形式和角色功能而已。公民权利和国家权力的这种深层次联系是它们统一的基础，也是它们可以相互渗透、相互转化的客观依据。因此，二者的差异和冲突决不是对于作为它们内在统一本体的社会整体利益的否定，相反倒是这种利益的动态的实现形式。这正是政府与公民良性互动，开展合作的前提和基础之所在。这说明公民权利与国家权力是可以实现良性互动和平衡

的，与此相应的社会个体利益与公共利益的良性互动和共生互促关系也是可以建构和维持平衡的，这种平衡的实现意味着创造出了发展和保障社会整体利益的良好社会权利结构条件。政府治理实际上是一个政府权力和公民权利的持续协调全面的互动的过程，政府要通过与公民平等沟通、共同协商、建立伙伴关系、确立共同目标等方式实现对公共事务的管理。政府应积极建立、健全公民参与、监督机制，并不断增强公民的参与、监督能力，通过沟通、协商、合作、伙伴关系等方式形成一个政民互动的合作网络，这才是提升政府治理能力的重要途径。从这个意义上来讲，善治同样离不开公民，离不开公民权利的彰显和实现。从某个小范围的社群来看，可以没有政府统治，但是不能没有公民和公民权利彰显、实现的基础与机制。善治有赖于公民自愿的合作、公民对公民权利的自觉、实现和维护及对政府权力的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，政府治理至多只有善政，而不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或公民社会。公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。[6]

　　从上述善治视野下的政府与社会、政府与市场、政府与公民的关系阐释中可知，塑造“有限政府”的核心是以宪政制度来规约政府权力的作用范围和具体的运作程序，以保证政府与市场、公民和社会的合理、良性互动，从而使得政府权力的运作获得合法性，强调政府的宏观调控和社会的自我治理，尊重市场发展的客观规律，对政府不该管、管不了的不再干预，对政府应该管的进一步加强。在市场经济的发展和相应的阶层和利益日益分化、社会组织日益多元化发展的过程中，要求政府就要重新定位自身的角色和作用——要还权于民、还权于企业、还权于市场、还权于社会。

　　[1] 何增科：治理善治与中国政治发展[J]. 中共福建省委党校学报，2002，（3）17-19.

　　[2] 张维迎：产权、政府与信誉[M]，北京：生活、读书、新知三联书店，2001.13.

　　[3] 刘华安：公民社会的兴起及其对政治文明建设的影响[J]，桂海论丛，2003，（6）17.

　　[4] 国家统计局：2000年中国统计摘要[R]，北京：中国统计出版社，2000.105.

　　[5] 俞可平：治理与善治[M]，北京：社会科学文献出版社，2000.330.

　　[6] 俞可平：治理和善治引论[J]. 马克思主义与现实，1999，（5）37-41.