关于依法行政的现实思考

　依法行政是现代社会法治国家所奉行的普遍准则，是依法治国的前提和基础，是我国民主政治建设的重要组成部分。所谓依法行政，简言之，就是行政机关行使行政职责、管理公共事务必须由法律授权并依法律规定。在我国，依法行政的提出到实践虽然时间还不长，但已取得了较大成效，同时也还存在一些不可忽视的问题，仍需进行坚持不懈的努力。

　　一

　　依法行政原则，从酝酿到提出直至确立，在我国还只有十多年的时间。1984年，时任全国人大常委会委员长的彭真同志提出，国家管理“要从依政策办事逐步过渡到不仅依靠政策还要建立健全法制，依法办事”。此后，行政法学者呼吁国家要重视和加强行政法制，在行政管理领域实现依法办事，依法行政。1989年，罗豪才教授主编的高等法学教材《行政法学》提出了行政合法性原则即依法行政原则。1993年八届全国人大第一次会议通过的《政府工作报告》明确提出：“各级政府教师要依法行政，严格依法办事”，从而正式确立了依法行政原则。

　　十多年来，在党中央、国务院的领导下，各级党委、政府大力推行依法行政，我国的依法行政已取得了较大的成就，突出表现在：

　　（一）行政立法步入“快车道”

　　八十年代以前，我国的行政管理基本上是以“人治”为主，行政机关及其工作人员主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事，当时人们大多只知道有刑法、民法和经济法，而不知道应有行政法；只知道司法机关应依法办案，而不知道行政机关应依法办事。从八十年代开始，这种状况才逐渐改变，国家开始制定法律法规，逐步以依法办事取代依政策、依领导人批示办事，及至八十年代中期仍缺乏规范行政行为、行政责任、行政救济的基本法律，行政管理的大多数领域尚无法律调整，行政机关及其工作人员行使职权所遵循的仍然主要是政策性文件。此后，国家立法步伐加快。截止目前，全国人大及其常驻委会通过了近200个法律或决议，其中大多数是行政管理方面的法律；国管院制定了700多个行政法规、各省、自治区、直辖市人民政府以及经国务院批准的较大的市的人民政府，省、自治区所在地的市人民政府也制定了30000多个行政规章。现在，我国的政治生活、经济生活和社会生活水平基本方面已经有法可依。

　　（二）行政管理朝向法治化

　　近十多年来尤其是党的十五大以来，党和国家实行依法治国方略，推行依法行政，使行政管理逐步朝法治化方向迈进。这主要表现在：一是行政机关及其工作人员的法治意识有所增强，尤其在高中级行政机关，这方面的转变更为明显，更为突出；二是行政管理决策层在行政决策过程中开始注重在法律规定的范围内进行，注重决策的合法性、科学性；三是在行政管理的实施过程中，仅仅依靠政策办事为不仅依靠政策而且更要依靠法制，依法办事；四是行政救济渠道开通，一些违法和不当行政行为所造成的不良后果得到补救，在一定范围内和一定程度上改善了党、政府和人民群众的关系；五是行政管理队伍改革已取得了初步成效。1993年8月，国务院常委会审议通过并颁布实施《国家公务员条例》，各级公务员制度已初步建立，人事管理很多制度的改革取得突破性进展；站是行政机构改革正在稳步推进。自党的十五大以来，国务院已经实施了机构改革，部分省、市的机构改革也已进行，整个行政机构改革正在稳步推行。

　　（三）行政诉讼制度已建立

　　我国法制史有几千年，诉讼制度也有差不多同样长的历史。但我国法制史主要是刑法和刑事诉讼史，民法和民事诉讼在国家法制史中地位很低，行政法则只是“官”对“民”的统治工具，行政诉讼几乎没有地位。1982年，五届全国人大常委会第二次会议通过的《民事诉讼法（试行）》，首次规定人民法院可以按照民事诉讼程序审理法律规定的行政案件，这是我国行政诉讼制度的胎儿。1989年4月4日七届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》，标志着我国行政诉讼制度的正式建立。该法自1990年10月1日正式实施以来，在我国政治、经济、社会生活中发挥了极其重要的、不可替代的作用。据最高人民法院统计颂，《行政诉讼法》实施十年来，全国各级法院共受理一审行政案件58.6万起，其中约有40%的案件原告胜诉。

　　（四）行政监督网络已形成

　　行政监督，亦即对国家行政机关及其工作人员行政行为的监察和督民。它是国家行政管理中的重要环节，又是国家行政机关行政行为的基本手段，是政府职能实现的有力保证，是防止滥用权力、以权谋私、权力异化的重要措施，是保证国家机关正常、协调和高效运转的主要条件。推行依法行政以来，我国已形成了纵横交织的行政监督网络，即有以综合监督、职能监督、主管监督、行政监察等主要形式构成的国家行政机关的内部监督，又有中国共产党的监督、国家权力机关的监督、司法机关的监督、人民群众的监督、社会团体的监督、舆论的监督等形式多样、范围广泛的外部监督。实践证明，有效的监督，以于及时纠正行政机关及其公务员的错误行为，对于行政机关及其工作人员克服推诿扯皮、无人负责的现象，提高行政效率，对于保障国家行政管理工作的顺利进行、平衡发展，对于行政机关及其工作人员的清正廉明建设已经并将继续发挥重要作用。

　　二

　　从上述情况可以看到，我国的依法行政状况总体上已大为改观，并在逐步向良性化方向发展。但是，目前我国的依法行政还处于初步阶段，如果按照依法行政的内涵所揭示的原则要求去做，则还存在一些不容忽视的问题：

　　（一）“人治”残余普遍存在，“法治”意识依法缺失

　　我国是一个有着两千多年封建专制统治、十多年的军阀统治、二十多年蒋介石独裁统治的国家，使我国人治、特权思想十分严重，“官司本位”观念突出，依法行政意识和公民依法维护自己合法权益的意识不够强。建国后，我国长期实行高度集中的计划经济体制，党和国家虽然也着手过法制建设，但人们主要是依靠政策办事。“文化大革命”十年内乱，法制建设被中断，国家行政管理遭受严重破坏，社会处于严重混乱状态，人们的“法治”意识荡然无存。这种先天的不足加之后天的缺陷，使得我国“人治”残余思想至今仍普遍存在，“法治”思想萌芽艰难，依法行政阻力不小。有的认为，依法行政不管用，按法定程序逻辑办事太麻烦，弄得不好还得当被告上法庭，远不如开会、发文件，甚至打电话方便快捷，因而总是抱着“人治”观念不放，习惯于“以言代法”、“以权压法”，置法律于不顾；有的认为，“法治”是治“民”的而不是治“官”的，依法行政就是“依法治老百姓”，美其名曰“法律是人制定的，归要到底还是人治”，因而往往把自己凌驾于法律之上，凌驾于老百姓之上，颐指气使，耀武扬威，为所欲为；有的则把法仅令当前一种为“我”所用的工具，对已有利时就执行，对已不利时就抛至一边，我行我素。如此等等，致使依法行政原则难以贯彻落实。

　　（二）行政立法缺乏协调，立法工作仍显滞后

　　同改革开放前相比，我国的立法工作包括行政立法步伐已经大大加快，步入了法制建设的“快车道”，但行政立法缺乏协调的问题比较突出，行政立法滞后的问题不可忽视。这突出在表现在：一是中央国家机关各部门之间、中央国家机关与地方国家机关之间所制定的法规、规章之间缺乏协调，甚至相互“打架”；二是除在计划经济条件下制定的《国务院组织法》、《地方各级人民政府组织法》外，目前我国还没有统一规范行政机关的机构、职能、编制和工作程序的法律，没有行政许可的法律等等，这与贯彻依法治国方略，推行依法行政原则的要求是不相适应的；三是有些法律、法规对某些行政机关设置的职权过大

，尤其对自由裁量权规定的幅度过大，没有顾及到公民权利一旦受到侵害后的法律责任，容易造成少数行政执法人员毫无顾忌地行使行政权，导致行政权的滥用。

　　（三）行政执法体制不顺，行政越轨屡见不鲜

　　我国现行的执法体制存在不顺的问题，既有政企不分（行政管理部门办企业），政事不分（一些事业单位行使行政职能）的问题，又有行政执法部门纵向集权，条块分割，部门壁垒，缺乏协作的问题，还有部门管理交叉过多，职责不消，甚至“利益型”（即为本部门、本单位的小团体利益）执法的问题。行政越轨，主要表现为越权执法，不作为违法、滥用行政权，乱施处罚，以及“权权交易”、“权钱交易”、“权色交易”等等。行政越轨，损害党群、干群关系，损害党和政府的形象，对党的建设、政权建设、行政机关建设都是极其有害的。



　　（四）行政监督软弱乏力，行政违法难以追究

　　如前所述，我国现阶段已形成行政监督网络。但是绝大多数监督主体的监督软弱乏力，各级人大及其常委会的监督实际运用很不够，所发生的实际效力极为有限；民主党派的监督流于形式，作用尚未充分发挥；人民群众的监督名不符实，实际效力极低；司法机关困惑较多，实施自满荆棘不少；舆论监督受制较多，难于放手发挥作用；行政机关的职能监督、行政监察等内部监督由于受复杂情况和关系等因素的影响，虽然能够发挥一定的作用，但力度不够。由于监督软弱乏力，行政管理中就存在大量的“权力真空”，有的甚至和于一种失控、无序状态，行政违法、行政过错得不到及时纠正、补救。

　　（五）行政执法队伍素质偏低，影响执法的质量和效果

　　据1999年4月5日《党校报》第三看版刊载的《当前制约依法行政的苦干因素》一文介绍，目前基层执法人员的素质难以适应依法行政的需要，县一级行政执法人员大专以上文化水平的不到10%，经过系统业务和法律培训的为数很少，有的上岗后连法律条文都看不懂。在行政诉讼中，有的地方乡镇政府的败诉率达69.7%，县一级行政机关败诉率也达40%.行政执法人员素质不高，是多方面的原因造成的，既有历史原因，也有现实原因：既有体制原则，也有制度原因；既有行政执法人员自身的原因，也有行政机关的原因，还有社会的原因。

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　　中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出：“发展社会主义民主政治，依法治国，建设社会主义治国家，是社会主义现代化的重要目标”。要“推进政府工作法制化，从严治政，依汉行政”。由此可见，贯彻依法治国方略，实现依法行政，是我国社会主义现代化建设的题中之意。为此，今后应当在以下几个方面不断加大力度：

　　（一）更新观念，牢固树立行政法治意识

　　意识指导行动，行动受制于意识。没有行政法治意识，就不可能依法行政。针对当前的实际，主要应从以下几个方面来更新观念，树立行政法消费品意识；一是要革除“人治”思想，树立“法治”意识。“人治”是专制主义的产物，与现代社会的“法治”要求是格格不入的：“法治”是现代法治国家普遍适用的准则，是社会文明进步的标志。为了社会的长治久安，我们必须牢固树立“法治”意识，摒弃以言代法、以权压法、违法行政等陋习，维护法律权威，切实做到依法管理国家政治、经济、文化和社会事务，切实维护和保障广大公民参与管理国家事务的权利；二是要革除法律治民不治官的错误思想，树立法律面前人人平等，依法行政重在依法“治官”的观念。所谓依法“治官”，就是要依法规范行政机构行政职能、行政编制、、行政运行方式和程序、行政人员的行政行为、各监督主体对的行政监督，使行政机关的行政活动做到有法可依，有法必依、执法必严，违法必究，提高政府威望和行政效率，使行政管理走向“法治”轨道；三是要革除单纯的法律工具主义观念，树立法律工具主义与法律目标主义同时并重的意识。就是说，既要明确依法行政、依法治国的理想目标，又要考虑依法行政、依法治国的现实性，在将法律视作既管老百姓又管政府、管官吏的同时，把重心转向人民权益的保障和政府的实现上来，促进社会的文明进步。

　　（二）加快立法，尽快健全完善行政法律制度

　　健全完善的行政法律制度，是依法行政的必要条件。我们应当在经济体制改革、政治体制改革和行政管理体制与机构改革不断深入的新形势下，抓紧健全、完善行政法律制度，主要包括修改《国务院组织法》、《地方人民政府组织法》，制定各级人民政府组织通则和各级各类行政机关组织能则，制定编制法、行政程序法，同时要抓紧制定和完善搞活国有企业、盘活国有资产、实行股份合作制等的法律法规，制定规范市场主体行为、市场经济秩序、宏观调控、社会保障和救济、规范收入分配等方面的法律法规等等。在加快行政法制建设步伐的同时，还必须提高行政法制建设的质量即行政立法的质量，防止和纠正片面追求数量而忽视质量的问题。其中尤其重要的，一是要加大行政立法的协调力度，防止部门与部门、地方与中央的法规“打架”的问题，防止法规与法规、法规与法律相冲突的问题；二是要广泛深入地调查研究。立法是非常严肃、严谨的，法律法规不能朝令夕改，既要具有现实的可操作性，又要上有较强的前瞻性，因而在制定行政法律、法规、规章之前，就要对拟制的领域进行广泛深入的调查研究；三是要充分发扬民主，既要充分听取专家、学者的意见，又要多渠道、广泛地听取社会各界的意见尤其是广大人民群众的意见；四是要及时清理、废止不规范的法律、法规和规章，防止行政法制混乱现象。

　　（三）理顺体制，切实规范行政行为

　　这里所讲的体制，是仅从行政执法角度讲的行政执法体制。要在深化行政管理体制改革过程中，按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的思路，理顺行政执法体制。如前所述，我国现行的执法体制存在政事不分，政企不分，层级职责不清和执法交叉过多等问题。为使行政执法行为进一步规范，应积极推行行政执法责任制。这种责任制要求各行政执法主体要以现行的法律法规为依据，明确其在行政执法方面的权力义务；要从领导机关到基层执法部门、从领导者到一般执法人员，逐步建立执法岗位责任制，分解落实行政执法任务，定期地、逐级逐人地、严肃认真地、实事求是地进行考核，并将考核结果与公务员制度考核挂钩；各行政执法主体要建立健全内部管理的配套制度，严格实行错案追究制度。随着政治体制尤其是行政管理体制改革的不断深入，在条件适当的时候，也可以考虑建立苦干支综合行政执法队，此后再考虑建立若干个行政业务审批局和一个综合执法局，进而人从根本上将行政的决策与执行、行政审批与管理、行政处罚与执行等等区别开来，分离开来，以完善和规范行政运行机制，建立民主、公正、法治与服务的公共行政，实现行政管理民主、法治、科学、高效的现代代目标。

　　（四）强化监督，努力形成有效的行政监督机制

　　权力必须受到监督机制制约，否则地导致滥用。随着经济的发展和时代的进步，社会公共事务不断增多，行政机关的管辖范围越来越大，行政权力也相应增加；权力还有摆脱束缚自我扩张的特性，因此靠行政机关及其公务员自律依法行政仅仅是一方面，更重要的是要有一套真正强大有效的监督体系去制行政主体的权力扩张和滥用。可见，强化行政权力监督，是依法行政的保证。为此，我们应当在以下几个方面继续努力；一是要确立人大监督的核心地位，制定切实可行的人大监督法规，使监督内容、程序及后果明确清晰，便于操作，有效落实。二是要加大其他外部监督的力度。党的监督、民主党派的监督、司法机关的监督、社

会团体的监督、人民群众以及新闻媒体的监督都要充分发挥应有的作用，对各级各类行政机关及其公务员的行政行为依法实施监督，在共同服务于人大监督这个中心的基础上形成监督合力。比如司法机关的监督，要从体制上解决司法机关的人权、财权、物权受地方行政机关制约问题，使其能够没有后顾之忧地行使监督职权，同时应扩大司法审查范围，赋予司法权以法律监督的权威性；放宽行政诉讼的起诉资格，使行政权力受到普遍监督而得到广泛控制；赋予检察机关对行政机关及其公务员的行政违法行为提起诉讼和支持诉讼的权力，以追究违法行政的法律责任。又比如新闻媒体的监督，国家应尽快制定《新闻法》以及相关的法律，以保障舆论机构获取信息、发布信息的权利，保障公民的知情权，使舆论监督成为行政监督一个重要渠道、重要手段。如此等等，才能充分发挥现有监督网络的应有作用，保障依法行政的切实推行。

　　（五）深化改革，不断提高行政执法队伍的整体素质

　　依法行政，说到底要靠人“依”，靠人“行”，亦即要靠各级各类行政机关及其公务员去“依”、去“行”。因此，提高行政机关执法队伍的整体素质，直接关系到依法行政的实现。首先，要按照江泽民同志“三个代表”的重要思想，加强对行政执法队伍的思想政治建设，牢固树立马克思主义思想观、人生观、价值观，自觉地贯彻依法治国方略，自觉地推行依法行政；第二，要努力提高行政执法队伍的业务素质。要有针对性地、经常性地、多渠道地对行政执法人员进行业务培训，定期、不定期地进行考核，促进行政执法人员必学、爱学、勤学业务，提高业务素质和实际工作能力；第三，要坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，健全对行政执法人员的录用、考核、晋升、奖惩、辞职、辞退等具体制度，形成“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好机制；第四，要加快行政管理学、行政法学的培训教育步伐，改善现有行政执法队伍的结构。

　　诚然，我国要实现依法行政，需要进行多方面的、长期的、艰苦的努力和大量的探索，但上述几个方面却是基本的，必然的。大量的探索和艰苦的努力相结合，实现依法行政，就会人心所向，指日可待。