中国行政法和行政法学20年的回顾与展望

党的十一届三中全会以后，中国进入改革开放和社会主义现代化建设新的历史时期。行政法和行政法学是改革开放以来发展最快、取得成绩最显著的部门法和部门法学科之一。行政法和行政法学的长足发展，标志着我国正逐步完成从传统法制迈向现代化法制，进而迈向现代化法治国家的历史转换。

　　一、行政法和行政法学研究的回顾

　　（一）行政法和行政法学的发展阶段

　　三中全会后，中国行政法和行政法学的发展，大致可以划分为五个阶段：（注：对新中国行政法学的历史发展，人们习惯于四分法：1949年10月至1957年5月为行政法学研究的萌芽和初步发展时期；1957年5月至1978年12月为行政法学受到挫折、破坏和停滞时期；1978 年12 月至1989年4月为行政法学研究恢复、发展和繁荣时期；1989年4月以后是行政法学研究进一步发展、繁荣和完善时期。许崇德、皮纯协主编《新中国行政法学研究综述（1949—1990）》，法律出版社，1991年版， 第1页。）

　　1.1978年至1982年为行政法、行政法学研究和教育恢复期

　　粉碎“四人帮”以后，行政法学研究依然受冷落，处于停滞、徘徊状态。党的十一届三中全会提出了健全民主集中制、加强社会主义民主与法制的任务，为行政法学研究的展开和发展带来了新的生机。1979年3月，中国社科院法学所在北京召开全国法学规划会议， 标志着行政法学研究开始复苏。部分法学刊物、法学学会、法学院系也得到恢复。

　　1979年11月五届全国人大常委会通过《关于中华人民共和国建国以来制订的法律、法令效力问题的决议》，使建国以来的法律、法令（除同五届全国人大制定的宪法、法律以及五届全国人大常务委员会制定、批准的法令相抵触的以外）恢复了效力。此后，我国在人事和组织行政、公安行政、工业行政、民政行政、税务行政等领域，都制定颁布了大量行政法律规范。

　　1981年以来，北京大学、中国政法大学、西南政法学院、西北政法学院、安徽大学法律系等部分政法院系开设了行政法课程，也组织编写了教材。北大法律系率先在本科和研究生中开设外国行政法和行政诉讼法课程，而安徽大学于1982年开始招收行政法研究生。（注：对新中国行政法学的历史发展，人们习惯于四分法：1949年10月至1957年5 月为行政法学研究的萌芽和初步发展时期；1957年5月至1978年12 月为行政法学受到挫折、破坏和停滞时期；1978年12月至1989年4 月为行政法学研究恢复、发展和繁荣时期；1989年4 月以后是行政法学研究进一步发展、繁荣和完善时期。许崇德、皮纯协主编《新中国行政法学研究综述（1949—1990）》，法律出版社，1991年版，第1页。）

　　2.1982年至1986年为行政法学研究初步发展期

　　现行宪法颁布，有力地推动了行政法制建设，从而使行政法和行政法学研究进入健康发展的轨道，为行政法学研究的展开提供了根本的依据。《民事诉讼法（试行）》的公布施行，第一次以法律的形式肯定了行政案件在一定条件下的可诉性。同时，许多单行法律、法规都赋予了公民、法人和其他组织不服相应行政管理行为可向法院提起诉讼的权利。

　　1983年，我国第一部行政法学教材《行政法概要》以及与之配套的《行政法参考资料选编》出版，行政法学教育和研究步入正轨。1984年，十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》，提出了“实行政企职责分开、正确发挥政府机构管理经济的职能”的原则，为行政机构改革和行政法制建设指明了具体目标，为行政法学研究提供了明确指南。此后，教材、理论专著、工具书、普法读物大量出版，行政法研究文章不断见诸于各种法律报刊杂志。

　　3.1986年至1989年为行政法学研究快速发展、繁荣时期（行政诉讼理论准备期）

　　1986年9月、全国人大常委会通过《治安管理处罚条例》， 把公民不服治安处罚纳入了行政诉讼的轨道，公民的权利开始受到一定程度的重视。同年10月，著名法学家陶希晋组织在京的行政法理论与实际工作者，成立行政法研究组，开创了立法机关组织专家学者立法的先河。（注：行政立法研究组由全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委、中国法学会、中国社科院法学所、全国律师协会、最高人民法院、国务院法制局、中国政法大学、中国人民大学和北京大学等单位的人员组成。）作为全国人大法工委的咨询机构，行政立法研究组的宗旨是研究行政法制发展的方向、目标和发展途径，为立法部门提供健全、完善行政法制的具体方案。80年代初期，人们在有关行政法制建设上，注意力主要放在管理法规范的建立上，而对于权利保障规范的制定却没有给予足够的重视。行政立法研究组成立以后，行政法学研究和立法实践的结合，导致80年代末至90年代中期我国行政领域连续数项重大变革，翻开了我国民主与法制的新篇章。行政立法研究组起初曾致力于发动广大理论与实际工作者起草行政法大纲。1987年转向起草行政诉讼法，1988年向全国人大法工委提交《行政诉讼法》（试拟稿），成为1989年正式通过的《行政诉讼法》的基础。行政立法研究组编发的《行政立法研究资料》和《行政立法研究动态》，向全国各地行政法学者提供了国外行政法理论和国内行政法研究的最新成果，推动了行政法学研究的发展。1988年，行政立法研究组开始创办《行政法学研究》杂志（不定期），极大地促进和推动了全国性行政法学研究。

　　4.1989年至1996年为行政法学和行政诉讼研究繁荣期

　　1989年，七届全国人大通过《行政诉讼法》，1990年10月起施行，标志着我国行政诉讼制度的正式建立，“民不告官”已成为历史，“依法行政”的观念日益深入人心。《行政诉讼法》是行政法学者和实际立法工作者通力协作的结晶，其颁布施行极大地推动了我国行政立法、执法、司法活动向现代化迈进，也促进了我国行政法学研究向纵深发展。这一阶段的行政法理论研究和行政立法研究会的工作都是围绕这一主题展开的。理论研究推动和指导立法、执法、司法实践，立法、执法、司法实践进一步促进理论研究的深入发展的良性循环，成为目前我国行政法学研究和实践的重要特征。

　　1990年12月国务院发布《行政复议条例》，建立了行政复议制度。1994年10月根据《国务院关于修改〈行政复议条例〉的决定》修订发布，使该制度进一步得以完善。

　　1993年4 月国务院通过《国家公务员暂行条例》建立了以竞争考试、择优录用、职位分类、功绩晋升等为原则的现代公务员制度。

　　1994年5月八届全国人大常委会通过《国家赔偿法》， 建立了政府对侵权行为承担侵权赔偿责任的国家赔偿制度。同年，全国人大常委会法制工作委员会着手研究起草《立法法》。其后，行政立法研究组每年都致力于《立法法》的研究起草工作，几易其稿，初步形成了《立法法（试拟稿）》。同年行政法学研究会在广州举行年会，主题是讨论我国立法体制、程序和监督，为正在起草的《立法法》提供参考意见。尽管由于种种原因该法的起草工作暂告一段落，但是，《立法法》的制定工作将是行政立法研究组今后的重要任务之一。（注：制定一部规范立法活动的《立法法》，是1993年经中央批准的《八届全国人大常委会立法规划》中的一个项目。有关问题的详细情况参见陈斯喜著《〈立法法〉起草工作研讨会综述》，载《中国法学》1997年第3期。 李步云著《关于起草〈中华人民共和国立法法（专家建议稿）〉的若干问题》，载《中国法学》1997年第1期。）

　　5.1996年以后是行政法学研究进一步繁荣和完善时期（程序和实体并重时期）

　　建立公正的、科学的行政程序制度是行政现代化的重要内容，要实现行政现代化，就必须通过立法逐步建立起一整套公

正、科学的行政程序制度，诸如信息公开制度、听取陈述和申辩的制度、职能分离制度、不单方接触制度、回避制度、记录和决定制度、说明理由制度、时效制度和救济制度。（注：姜明安著《行政的现代化与行政程序制度》，载《法制与社会发展》（长春）1998年第2期。）1996年3月，八届全国人大通过《行政处罚法》，在行政处罚领域建立了参与、公正、公开、公平和权力制约等体现现代行政法基本原则的行政程序制度，标志着行政法学研究进入进一步繁荣和完善时期。同年行政法学研究主要围绕行政法的理论基础、行政行为的一般原理及其具体制度、规制行政、行政程序法与行政诉讼等几个方面进行。同年行政法学研究会在杭州召开年会，主题是行政法治的理论与实践（依法行政的一般理论；依法行政与行政处罚；依法行政与行政程序；依法行政与行政诉讼）。

　　1997年，配合依法治国的大讨论，依法行政的学理研究次第展开，依法行政与规范政府行为，特别是行政许可与行政合同问题成为暑期在新疆乌鲁木齐召开的行政法学研究会年会的主题。行政法理论基础的研讨逐渐深化，行政程序的研究愈加成为热点，行政行为、行政复议和行政诉讼的理论和实践都取得了进一步发展。1997年在报刊、杂志上发表的行政法学文章约320余篇，（注：参见欧阳晨红编《1997 年行政法与行政诉讼法论文索引》，载《行政法学研究》，1998年第1期。）， 被认为是我国行政法学研究兴旺的体现。（注：皮纯协、刘玉zhé＠①著《1997年行政法学研究的回顾与展望》，载《法学家》1998年第1 期。）1997年5月，全国人大常委会通过《行政监察法》， 对于促进和保障公务员依法行政以及保障政令畅通，加强勤政廉政建设，都具有重大意义。

　　自1997 年， 行政立法研究组开始研究起草《行政许可法》， 于1998年3月完成了试拟稿一，在广泛征求意见的基础上，进而于1998 年5月完成了试拟稿（二）。1998年行政法学研究会年会在太原举行， 议题之一就是对行政许可法展开深入的讨论。该年度行政法学研究主要集中于行政许可、行政执法、行政合同和行政程序法的研究上。

　　十多年来，行政学者参与了大量立法工作。除了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等由行政立法研究组直接草拟制定外，《行政复议条例》、《国家公务员暂行条例》、《教育法》、《农业法》、《体育法》、《统计法》、《高等教育法》、《行政监察法》、《土地管理法》、《渔业法》、《治安管理处罚条例》及大量的法律、法规、规章和地方立法，都是在行政法学界专家学者的参与和帮助下起草完成的。目前，行政立法研究组正致力于《立法法》、《行政许可法》、《行政合同法》、《行政程序法》、《行政强制措施法》、《规费征收法》等法律的调研和起草工作，并参加《公务员法》、《行政复议法》、《治安管理处罚法》等法律制定工作。

　　（二）行政法学研究主要成果

　　自第一部行政法学教材问世以来，每年都有大量的教材、专著、工具书等出版，据不完全统计，其总数已近700本。 其中影响较大的有：1985年姜明安编著《行政法学》；应松年、朱维究编著《行政法学总论》；龚祥瑞著《比较宪法与行政法》；1986年姜明安编著《行政法概论》；皮纯协主编《中国行政法教程》；伯纳德·施瓦茨著，徐炳译《行政法》；1987年王名扬著《英国行政法》；1988年董潘舆主编《外国行政诉讼法教程》；南博方著，杨建顺、周作彩译《日本行政法》；1989年罗豪才主编《行政法学》；王名扬著《法国行政法》；1990年张尚zhuó＠②主编《行政法学》；罗豪才主编《行政诉讼法学》；1991年许崇德、皮纯协主编《新中国行政法学研究综述（1949—1990）》；张尚zhuó＠②主编《走出低谷的中国行政法学-中国行政法学综述与评价》；王名扬主编《外国行政诉讼制度》；1992年王重高等编著《行政法总论》；杨海坤著《中国行政法基本理论》；1993年皮纯协主编《行政诉讼法教程》；姜明安著《行政诉讼法学》；1994年王连昌主编《行政法学》；章剑生著《行政程序法原理》；1995年杨解君著《秩序·权力与法律控制-行政处罚研究》；应松年主编《国家赔偿法研究》；王名扬著《美国行政法》（上下册）；室井力主编，吴微译《日本现代行政法》；1997年罗豪才主编《现代行政法的平衡论》；杨海坤著《市场经济·民主政治和法治政府》；威廉·韦德著，徐炳等译《行政法》；欧内斯特·盖尔霍恩等著，黄列译《行政法和行政程序法》；1998年杨建顺著《日本行政法通论》；应松年主编《比较行政程序法》等。

　　此外，在各种报刊、杂志上发表论文数千篇，并获得了各个层次的奖励。（注：截至1995年底，出版560本以上的专著、教材、工具书，发表论文2000余篇。参见应松年著《为进一步发展和繁荣我国行政法学研究而奋斗-中国法学会行政法研究会十年工作的回顾与展望》，载《行政法学研究》，1996年第1期。）其中成果显著的如1992 年论文约546篇。（注：参见欧阳晨红编《1992 年行政法与行政诉讼法论文索引》，载《行政法学研究》，1993年第1期。欧阳晨红编《1992 年行政法与行政诉讼法论文索引（补充）》，载《行政法学研究》，1993 年第4期。）在对行政法总论展开较为充分研究的基础上，开始重视行政法分论或部门行政法的研究，并且在出版案例集的同时，开始在教学中充分活用案例教学法，促进了行政法学教学与实践的结合。1993年，我国首家部门法学术刊物《行政法学研究》（季刊）的诞生，为行政法学研究的进一步发展准备了一块崭新的学术园地。

　　我国行政法学界坚持正确的政治方向的立场，坚持以邓小平建设有中国特色社会主义理论和党的基本路线为指导，坚持“双百”方针，发扬开拓进取精神，坚持不同学术观点的争鸣，积极开展学术研究和交流，坚持理论联系实际的原则，重视调查研究，坚持从我国的基本国情出发，大胆吸收和借鉴国外的经验，讲事实摆道理，坚持真理，修正错误，优势互补，形成合力，注意发挥群体智慧，（注：罗豪才著《高举伟大旗帜，群策群力，把行政法学研究推向新阶段-在行政法学研究会‘97年会上的发言》，载《行政法学研究》1997年第4期。 ）取得了令人瞩目的成就，为行政法制建设乃至整个国家向法治国家迈进，作出了重大贡献。主要在如下方面取得较大进展：（注：参照罗豪才主编《行政法学》，中国政法大学出版社，1996年版，第45—46页。）

　　1.初步确立了行政法学的学科体系与研究范围。高等法律院系陆续开设了行政法学及相关课程，从而使行政法学作为法学一门独立分支学科在我国建立起来。行政法学体系与行政法体系之间具有密不可分的关系。我国现有行政法体系的最大弱点就在于缺乏独立的监督与控制机制。因此，现行行政法体系缺乏有效的、独立的监督与控制，应成为行政法及行政程序法研究的当务之急。（注：陈建福著《制定行政程序法若干基本问题的思考》，载《行政法学研究》，1996年第2期。）

　　2.在行政组织法和公务员法研究方面取得了若干明显的成果，为80年代政府机构改革和公务员条例的制定提供了理论依据和实践方案。

　　我国长期以来实行的“干部制度”具有强烈的人治色彩。随着计划经济体制向市场经济体制的转轨，“干部制度”的各种弊端充分地暴露出来。1984年，由组织、人事部门的有关负责人员和学者、专家组成国家公务员法研究起草小组。1993年8 月国务院发布《国家公务员暂行条例》，使我国的人事管理制度逐渐迈向法治。

　　3.突破了纯管理模式，提出了行政法制原则，行政监督和监督行政的理论，为行政复议，行政诉讼制度的建立

提供了初步的理论基础。80年代末期开始，人们开始认识到程序制约和加强行政程序立法的重要性，学者们陆续发表和出版了一系列有关行政程序的论文和论著，有关行政管理的法律、法规也开始规定相应的行政程序，（注：如1987年国务院办公厅发布《行政法规制定程序暂行条例》，1988年国务院发布《行政区域边界争议处理条例》，1992年全国人大常委会通过《税收征收管理法》，1994年全国人大常委会通过《治安管理处罚条例》，至1996年八届全国人大通过《行政处罚法》，标志着我国行政程序立法进入新时期。）中国逐步向宪政时期迈进。

　　4.国外行政法研究方面取得了较大进展。近年来，除各国行政法的译著大量问世以外，在英国、法国、美国和日本行政法领域，分别出现了由我国学者撰写的专著，为我们广泛吸收和借鉴外国行政法学研究成果提供了丰富的借鉴材料。

　　5.加强了对监督行政理论、行政法律责任和行政救济理论的研究，对有关行政监察、行政复议和行政诉讼制度的基本原理、原则、方式等，展开了深入的探讨。

　　6.关于行政侵权责任的研究，在侵权归责原则、责任构成、责任主体、承担责任方式以及作为主要行政侵权责任形式的行政赔偿问题的研究上，取得了较多成果，《国家赔偿法》正是在行政法学界的这种扎实且富有成效的研究的基础上制定出来的。

　　7.研究领域有了很大程度的拓展。主要研究领域包括行政法的基本理论，政府组织法、廉政建设、公务员法、行政立法、行政执法、行政司法、行政违法与行政责任、国家赔偿、行政法制保障部门、行政管理法、行政救济法、行政程序法等。还有对台港澳及外国行政法的介绍或评述。随着市场经济的发展，市场经济与行政法关系的研究得以展开。（注：1993年行政法学研究会年会就是以此为主题而召开的。）特别是在行政行为的研究方面，研究视野比较开阔，涉及到行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制执行、行政裁判、行政合同、行政指导、行政程序等诸多课题。

　　8.研究深度有了较大发展。特别是在行政法的理论基础、行政裁量权的法律控制、行政法的基本原则与功能、司法审查的原理与范围、具体行政行为与抽象行政行为的界限等专题研究上取得了某些突破。

　　（三）中国法治之路与行政法和行政法学的关系

　　古代中国法律几乎等同于刑法，等同于刑罚、禁令和约束，基本与权利保障无关；而计划经济体制与权力过分集中的政治体制，使我们在权力、权利的态度上常常与传统暗合。80年代以来，社会治安逐渐恶化，刑法是镇压之具，严刑峻法，“乱世用重典”的传统观念有所抬头。不仅在国家立法中，而且在整个法学教育中，大刑法的观念也根深蒂固。（注：尽管新《刑法》、《刑事诉讼法》的修订体现了人道主义的理性思想，使刑法更加符合现代文明社会的发展趋势，但是，刑法在国家法律体系中所占比重过大，以及刑法学在法学教育中所占比重过大，不能不说我们距离宪政时代尚有一段遥远的路要走。）

　　宪法则是人类政治制度发展到相当文明阶段以后才产生、发展起来的。要走向宪政时代，需要经过民法的发展时期。只有民法的大量制定和民法社会的真正建立，才会有宪政法治社会的产生。民法时代的建立和发展，在西方社会经历了数百年漫长的历史发展过程，而在中国，也许在数十年内就会完成由民法时代向宪政时代的转换。《民法通则》和《民事诉讼法》的制定，表明走向民法时代的起步，而确立社会主义市场经济目标后，大规模的市场经济立法，形成了民法建设的高潮期，标志着我国真正进入了民法时代。西方国家在资产阶级革命利后就制定了宪法，但从宪法制定到宪政实现经历了漫长的发展过程。我国法制建设的实践表明，我国由刑法时代走向民法时代进而宪政法治时代是个混合发展过程。我国的宪政建设正伴随着民法的发展一同发展。

　　直到80年代末期，人们对法制的认识难免带有片面性：大多只知道刑法、民法和经济法，而不知道行政法；（注：直到1986年，人们在谈法学体系时，往往还是把行政法学置于无关紧要的地位。例如，谈到实体法学，有人是这样举例的：宪法学、刑法学、民法学、经济法学、婚姻法学、劳动法学、行政法学等。参见《学员之家》（法律版）1986年第1期。）只强调司法机关要依法办案， 却不知道行政机关依法行政的重要性。政府及其各部门把法律理解为主要是加强行政管理的工具，是行政部门手中的“指挥棒”，甚至认为法律主要是用来管“老百姓”的。并且，在整个法学教育中，规范现代社会秩序、规范现代国家管理、约束政府依法行使职权的行政法所占的比重小得可怜。

　　可以说，现代化程度高的国家，行政法真正成为国家法律体系中的支柱之一；现代化程度低的国家，行政法就没有发挥其应有作用的余地。在现代国家，宪法是根本大法，民法、行政法和刑法是基本法。行政法是实施宪法的最重要的法律之一。完备的行政法对推动我国走上民主宪政之路具有重要意义。为建立完整系统的行政法学体系，使行政法成为中国法制的重要组成部分之一，行政法学者付出了艰辛的努力。改革开放以来，《行政诉讼法》、《行政复议条例》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等，反映宪政法律精神的现代行政法的制定，是我国法制建设发展的重要标志，是在民法建设的同时走向宪政法治的重要进程，使依法行政、民主政治、法治等观念正在成为国家行政管理的基本理念。

　　二、行政法和行政法学与观念更新（注：参照姜明安主编《中国行政法治发展进程调查报告》，法律出版社，1998年版。）

　　1945年，黄炎培先生访问延安时，跟毛主席谈了历史上的周期率，希望我党“找出一条新路，来跳出这周期率的支配。”毛主席当时回答说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”然而，在建国后的很长一段岁月中，人们并没有充分享受到民主和自由，得不到法治的庇护，反而亲身体验了人治支配所有领域的苦头。

　　是党的十一届三中全会的春风，带来了改革开放的潮流，带来了经济繁荣、文化发展、政治安定：更重要的是带来了社会主义法治思想，冲击着中国人头脑中一切陈旧的观念，使中国人民逐步摆脱人治，迈向法治、民主、自由、富强之路。而行政法学研究和行政法制建设，为促成这种转变发挥了极其重要的作用。

　　邓小平指出，民主是解放思想的重要条件，“为了保障人民民主，必须加强法制。必需使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。现在的问题是法律很不完备，很多法律还没制定出来。往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”（注：邓小平著《解放思想，实事求是，团结一直向前看》，载《邓小平文选（一九七五-一九八二）》1983年版第136页。）于是，国家加快了制定法律的进程，1979年至1984 年六年间，全国人大及其常委会共通过法律、决议、决定约80件，有关行政管理的有39件。我国逐步由仅以政策、以领导人指示办事向依法行政转变。

　　社会主义市场经济迫切需要建立一个全新的符合中国国情的法律体系，既要保护市场主体的权利，又要规范政府管理行为，还要创造公平的竞争环境，这些都离不开行政法。面对机遇和挑战，广大行政法理论与实务工作者辛勤耕耘，繁荣了行政法学研究，促进了国人观念的更新和转换。1984年，全国人大负责人开始强调“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策还要建

立、健全法制，依法办事”。（注：彭真著《在首都新闻界人士座谈会上的讲话》，载《人民日报》1984年4月8日第一版。）行政法学界于1986年提出行政管理法制化原则，（注：姜明安著《行政法概论》，北京大学出版社，1986年版，第189页。 ）标志着依法行政原则初步形成。进而，1989年，行政法学界提出了行政合法性原则。（注：罗豪才主编《行政法学》，中国政法大学出版社，1989年版，第39页。）1993年八届全国人大一次会议通过《政府工作报告》，正式确定了依法行政的原则。（注：参见李鹏著《政府工作报告》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1993年第2 号第20页。）1996年，八届全国人大四次会议通过《关于国家经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要及关于〈纲要〉报告的决议》，确立了依法行政、依法治国，建立法治国家的治国方略。（注：参见《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》1996年第2号第8页。）至此，依法行政的原则在我国最终正式确立。

　　新中国成立后虽然由宪法规定了公民申诉、控告、检举的权利，（注：1954年宪法第97条，1975年宪法第27条，1982年宪法第41条。）但是，一直没有建立起真正规范化的行政诉讼制度。1982年《民事诉讼法（试行）》第一次规定了按照民事诉讼程序审理一定的行政案件的制度。1989年《行政诉讼法》，正式确立了行政诉讼制度，促成了“民可告官”观念的形成，加快了行政管理的法制化进程，促进了我国民主政治的发展。人民法院破除了“官官相护”的传统观念，以秉公执法的实际行动，赢得了全国人民的理解、信任、拥护和支持。

　　权力机关、监察机关和司法机关的监督，构成了目前我国比较严密的行政法制监督体系和机制，对于确保行政机关依法行政，无疑具有极其重要的意义。

　　长期以来，我国对于政府违法或不当行为，造成其人身或财产损害的公民一直实行“落实政策”的制度。该制度在不同的历史时期，对于受害人确实起过积极的救济作用，但也存在许多不足之处。全国人大常委会于1994年通过《国家赔偿法》，并于1995年1月开始实施。 该法规定，公民、法人和其他组织，可以对行政机关、司法机关及其工作人员的侵权行为造成的损害请求国家赔偿。国家赔偿制度的建立，是我国在人权保障方面的一大进步，体现了现代法治精神。

　　为规范和制约政府权力，有效地防止和制止其权力滥用，必须建立和完善行政程序法，保证行政救济的实现。1996年《行政处罚法》的制定，充分体现了依法行政，依法治国的思想，贯彻了民主、公正、参与等基本精神，反映了我国在民主与法制建设方面迈出的新步伐，取得的新成就，因而将对我国建设社会主义法制国产生广泛影响，尤其将对行政法制建设产生重大影响。（注：应松年著《〈行政处罚法〉与依法治国、依法行政》，载《行政法学研究》1996年第3期。）

　　为了保障行政权的合法运作和行政相对人合法享有的权益，必需建立一套公平、公正和科学的行政程序法律规范体系，从法律程序上规范行政主体的裁量权。（注：参见章剑生著《论行政程序违法及其司法审查》，载《行政法学研究》1996年第1期。 ）中国行政法学者和实际工作者面临着艰巨的任务。

　　三、行政法学研究会与学术交流

　　1986年，行政法研究会在常州正式成立。此后，先后在重庆、太原、郑州、广州、哈尔滨、杭州、新疆、太原召开年会，并在呼和浩特、苏州、西安、厦门等地举行了教学研讨会。各高校行政法学教员每年都要汇聚一堂，就如何使行政法学教学内容适应新形势的发展展开广泛的讨论，交流教学经验。十余个省、市成立了行政法研究会，组织了大量学术研讨、调查，参与了多项立法等活动。地方行政法学会也都各自举行了多次年会和学术讨论会。

　　多年来，行政法学教学师资力量不断得以充实，不仅为大量的本科生、进修生传授了行政法学知识，而且还培养了大量行政法专业硕士生和相当数量的行政法专业博士生。行政法研究呈现出百花齐放、蒸蒸日上的局面。

　　行政法学者不仅为高校法学教育和研究人才的培养贡献了自己的聪明才智，而且还承担起对中央和地方政府法制干部、行政审判人员及部分行政执法人员的轮训任务，举办了一批又一批行政法培训班，积极进行普法宣传，促进了依法行政观念的形成，为中央提出依法治国方略提供了坚实的理论基础和实践基础。现已形成了三支行政法基本队伍：教学理论研究队伍；政府法制机构和各工作部门内设的法制机构中的工作人员队伍；行政审判队伍。三支队伍齐心协力，使我国行政法学研究和教学不断向纵深发展，并较好地和实践相结合，充分发挥了其指导实践的作用。

　　行政法学界在加强国内研究和学术交流的同时，还致力于同国外、境外的学术交流，加深了对国外、境外行政法学和行政法制的了解，促进了对先进国家的研究成果和有益经验的吸收和借鉴，同时也积极向国外、境外学者介绍并使他们了解中国行政法学和行政法制建设。行政立法研究组于1993年组团赴意大利、瑞士，对两国行政程序立法和行政处罚制度进行了考察。（注：参见《行政立法研究组考察团赴意大利、瑞士考察报告》，载《行政法学研究》，1993年第4期。 ）同年还组团赴德国，对德国行政处罚制度进行了考察。（注：参见行政立法研究组赴德国考察团著《关于德国行政处罚制度的考察报告》，载《行政法学研究》1994年第2期。）1998年组团赴美国，对美国的听证程序、 开放政府、公共行政与行政法的协调、公益机构的运营状况等问题展开了系统深入的考察。此外，还多次组团赴美国、日本、德国、澳大利亚、荷兰、法国等国考察，参加了在日本、韩国、荷兰、澳大利亚等国及澳门、香港、台湾等地举行的国际性会议。与台湾、香港、澳门等地学术交流迅速增长，建立了许多牢固的学术联系。同时，还邀请日本、美国、德国等诸国著名行政法学者来中国讲学，展开学术讨论，为中国立法部门和行政法学者了解和借鉴各国成果和经验，提供了不可多得的机会。尤其值得一提的是，中国、日本、韩国以及台湾地区组建了东亚行政法研究会，每两年举行一次年会，已先后在日本、韩国和中国上海成功地举行了三次年会。

　　四、行政法学研究的展望

　　（一）行政法学研究中的问题

　　行政法学在中国是一门年轻的科学，自改革开放以来，取得了长足的进步，并呈现空前繁荣景象。但就学科整体发展水平及其在社会生活，特别是在建设社会主义市场经济中所起的作用而言，目前仍存在许多待改进的问题。（注：参见罗豪才等著《行政法学研究现状与发展趋势》，《中国法学》，1996年第1期。）

　　1.高水平学术成果尚不多见，低层次的重复研究现象却相当严重。例如，有关行政法理论基础的讨论是行政法学界近年来的热点之一。然而，无论“控权论”（注：王连昌主编《行政法学》，中国政法大学出版社，1994年版，第19页；张尚zhuó＠①主编《走出低谷的中国行政法学-中国行政法学研究综述》，中国政法大学出版社，1991年版，第595页。）、 “管理论”（注：参见杨解君著《关于行政法理论基础若干观点的评析》，载《中国法学》，1996年第2期。）、 “服务论”（注：崔卓兰著《行政法观念更新试论》，载《吉林大学社会科学学报》，1995年第5期；陈泉生著《论现代行政法学的理论基础》， 载《法律与社会发展》，1996年第5期。）、 公共利益本位论（注：叶必丰著《公共利益本位论与行政诉讼》， 载《中央政法干部管理学院学报》，1995年第6期。 转载于中国人民大学书报资料中心复印报刊资料《诉讼法学·司法制度》，199

6年第1期。）， 还是“平衡论”（注：罗豪才等著《现代行政法的理论基础-论行政机关与相对一方的权利义务平衡》，载《中国法学》，1993年第1期； 王锡锌著《再论现代行政法的平衡精神》，载《法商研究》，1995年第2期； 沈岿著《试析现代行政法的精义-平衡》，载《行政法学研究》，1994年第3期。）， 目前行政法学界关于行政法的理论基础问题的不同认识，还只停留在“主张和观点”上，尚未达到“思潮与流派”之水准。从总体上来看，有关行政法理论基础的探讨尚存在诸多欠缺之处，具体表现为有浅述而无深论，观点虽多却少争辩与反驳，（注：虽然也有学者发表了对平衡论等进行批评、质疑的一系列文章。如郭道辉等著《市场经济与行政法》，载《行政法学研究》，1993年第1期； 武步云著《行政法的理论基础-公共权力论》，《法律科学》，1994年第3期等。 ）理论思考过于简单化和绝对化。（注：杨解君著《关于行政法理论基础若干观点的评析》，载《中国法学》，1996年第2期。 该文章本身的理论思考就比较简单化和绝对化，貌似争鸣，实则较多“破”，欠缺“立”，缺乏系统严密的逻辑思维和深入研究。）

　　“平衡论”者强调指出：行政法的平衡状态是行政机关与相对方之间形成的兼容非对等性的权利抗衡状态，是行政法的最优化状态；平衡同时是实现行政法最优化状态的一种方法，在行政法立法、解释及适用领域具有重要意义；平衡论是有关行政法本质的理论体系，由最基本的理论主张和一系列关于行政法基本理论问题的观点组成。（注：罗豪才、甘雯著《行政法的“平衡”及“平衡论”范畴》， 载《中国法学》，1996年第4期。）

　　经过一段时间的较量，尽管对平衡论的批评和质疑中不乏真知灼见，（注：例如，皮纯协、冯军著《关于“平衡论”疏漏问题的几点思考》，载《法学家》，1998年第1期。）但是， 平衡论似乎已为行政法学界相当一部分学者认可。这种观点听起来仿佛不错，它反映了要求公平、公正、平等的现代行政法精神。然而，这种观点忽略了行政机关和行政相对人之间的根本差异性，忽略了现代行政法产生的历史背景及其根本目的。因此，关于行政法理论基础，有待于学者们进一步深入的研究。

　　2.研究领域展开不够，科学的学科体系尚未最终形成。行政法学界对行政程序的必要性、重要性已达成共识，而问题的关键在于怎样制定行政程序法，制定什么样的行政程序法。有人主张应制定统一的行政程序法典（注：皮纯协、吴德星著《中国行政程序法的发展过程、现状及其改革趋势》，载《法制与社会发展》1995年第6期。）； 有人主张应先制定几个不同的单行法以解决当务之急，在实践的基础上再考虑是否制定统一法典。（注：陈建福著《制定行政程序法若干基本问题的思考》，载《行政法学研究》1996年第2期。）无论如何， 下一阶段我国行政法治建设除了对已取得的成果继续予以巩固和深化外，应将重点转向长期为人们忽视的现代行政程序建设，在行政法的各个实施阶段上建立各种行之有效的事前、事中和事后保障机制，以解决目前行政法治建设过程中存在的立法与法的实施相脱节的问题，消除我国行政管理法制化过程中的头重脚轻现象。（注：张庆福、冯军著《现代行政程序在法治行政中的作用》，载《法学研究》1996年第4期。）

　　此外，关于行政行为的研究，尚有许多方面需要展开。例如，对行政行为一般原理的研究，包括行政行为的本质属性、成立、生效及其确定力、具体行政行为的作为、不作为以及与民事行为的区别等，尚需要进一步探讨。对行政行为具体制度的研究，包括行政执法行为（市场经济对行政执法的基本要求、行政执法的环境及行政执法队伍建设等）、行政处罚与行政刑罚的关系（这方面的研究基本上处于空白状态）、行政处罚原理的充实与完善、行政复议（尤其是对抽象行政行为的复议、行政复议中终局裁决，行政复议前置程序，国务院在复议制度中的地位，管辖的合理配置等问题）以及行政裁量权（长期以来缺少对行政越权概念的充分讨论，甚至于以讹传讹，人们普遍习惯于称行政裁量权为“行政自由裁量权”，为该领域的进一步加深研究设置了障碍）等问题。

　　3.缺乏深入讨论的空气，学科队伍的总体素质亟待提高。对行政法学的研究，既要植根于深厚的行政法律文化氛围，又要贴近生动活泼的行政法制现实。同时还要形成深入讨论，相互磋商的氛围，在讨论中发现问题，在磋商中提高自己，并不断探索新的研究方法。

　　例如，关于行政诉讼的性质，有人否定其控制行政权的性质，否定其平衡利益的属性，主张行政诉讼法“是审查行政行为是否真正体现公共利益的法”。（注：叶必丰著《公共利益本位论与行政诉讼》，载《中央政法干部管理学院学报》1995年第6期。 ）这种观点便难免带有极大的片面性。有的学者指出，行政诉讼具有多重性质：解决行政争议的制度；行政救济制度；行政责任制度；行政法制监督制度。（注：姜明安主编《中国行政法治发展进程调查报告》，法律出版社，1998年版，第21—22页。）这样的分析才是较客观的。然而，学界并未就此问题展开很好的讨论，学者各持己见，依然停留在“观点、主张”的水准。关于行政诉讼的受案范围，问题主要集中在抽象行政行为、尤其是行政规章的可诉性。尽管行政法学界对行政规章的可诉性达成较为一致的共识，但许多有关审查行政规章的设想都难免简单化的弊端。缺乏深层的法理上的架构。（注：如崔卓兰著《行政规章可诉性之探讨》，载《法学研究》1996年第1期。）此外， 关于行政处分的可诉性还存在较大的分歧，（注：如靳学英著《行政处分可诉性探讨》，载《行政法学研究》1996年第2期。）对级别管辖的认识也出现了不同的见解。 （注：参照李季著《行政诉讼起诉条件几个问题之我见》，载《政法论坛》1996年第3期。）关于举证责任及行政诉讼的证据问题等， 也存在一些值得商榷的观点。（注：参见王如铁、何祥著《对完善行政诉讼举证责任的思考与建议》，载《法商研究》1995年第1期。 姜小川著《行政诉讼中举证制度若干问题之研究》，载《政法论坛》1996年第4期。 ）为完善我国行政诉讼制度，当然应加大深化政治体制改革的力度，为改善行政诉讼现状创造良好的政治环境；加强立法工作，扩大行政诉讼的受案范围和审查内容；强化法制教育，提高法律意识。（注：参见张志勇著《试析我国行政诉讼的现状及对策》，载《行政法学研究》1995年第4期。）同时，学科队伍的总体素质亟待提高，也是无可争辩的事实。

　　（二）行政法学研究的课题

　　在目前和未来一个时期内，本学科应集中研究如下重大基础课题：（注：本学科今后重点发展方向应集中于下述几个方面：其一，加强学科的理论性。其二，加强学科的系统性。其三，加强行政法学的应用性。其四，加强行政法学研究的国际性。罗豪才等著《行政法学研究现状与发展趋势》，《中国法学》，1996年第1期：罗豪才主编《行政法学》，中国政法大学出版社，1996年版，第46—48页。）

　　1.行政法学的基础理论与行政法哲学。对行政法学理论基础的热烈讨论，说明我国的行政法研究已认识到行政法的精神或行政法哲学的重要性，逐渐确立了自己独立的学术地位。但是，目前的研究多依赖于行政立法实践，过于贴近立法实践，反而阻碍了从行政法哲学的高度对价值论的探讨。有必要重新调整视角，使立法实践能够成为哲学思考的催化剂，并在基础理论研究方面取得新的突破。

　　2.行政法学的理论体系与基本范畴。要架构科学的行政法学理论体系，确定合理的基本范畴，取得向纵深发展的成果，必须加强部门行政

法的研究。在我国现行制度下，大学法律系或法学院的教师一般同时兼任数种职务，比如兼任律师或者直接参加各学科的有关立法活动等。可谓研究、教育、实践三位一体。研究、教学与实践相结合，这是我们深入展开行政法学研究的制度优势，本来应该使我们的研究更具有科学性和理论权威。然而，由于我们在研究中缺乏正确的方法，没有树立正确的观念，其结果与一般期望值之间还有很大的距离。行政法学研究不应仅限于对行政立法实践的阐述，应开展既植根于深厚的行政法制土壤，又充满着丰厚的法律文化营养的行政法研究，形成一种客观、公正、独立、求实、向上的学术风气。

　　3.行政法学与相关学科的关系。行政法学研究一方面取决于行政法制的现实、取决于国家的整个法制环境，也深受相邻法律学科与整个法律科学的影响。为了使行政法研究能够更加科学，需要加强对行政法学与宪法学、政治学、行政学、经济法学、民商法学、刑法学、经济学等学科的相互关系的研究。

　　4.各国行政法的比较。应摆脱对他人理论的照抄照搬，全面移植和一知半解的概论性罗列的套路，在继续介绍外国研究成果和实践经验的同时，对外国行政法进行客观分析和较深层次的具体比较研究。

　　5.行政政策与行政法的关系。行政政策在市场经济中依然具有极其重要的作用，如何发挥其积极的引导作用，并控制其负面影响，是行政法学者应该认真思考的一大课题。当然，该问题的研究必须与政治学、公共行政学等相关学科的研究相结合。须打破“国家本位”的制度和观念，以人为出发点和归宿点来设置我们的法律和制度，确保其目的都是为了保护公民的权利，增进人民的幸福，促进人民的健康发展，改善人民的生活，扩大人民的自由。

　　6.行政法与市场经济的关系。经济体制改革、市场经济体制的形成，都迫切需要行政法发挥积极的导向作用。关于行政法与市场经济的关系，行政法学界已取得初步研究成果，但要向纵深发展，需要对经济行政法和规制行政展开系统研究，并考虑到与经济法及相关学科关系的处理问题。行政法学研究应当为实现规制行政的合理化、科学化和法制化提供丰厚的理论基础。随着市场经济体制的确立、经济体制改革的深入和政治体制改革的进行，必须建立健全相应的社会责任机制，改变目前市场主体过分依赖行政的现状；同时，必须建立和健全规制行政的法律制度，确保行政机关依法行使规制权，明确规制行政中的行政责任。（注：参见杨建顺著《规制行政与行政责任》，载《中国法学》1996年第2期。 ）规制行政和政府责任的研究是市场经济条件下行政法学研究的一个崭新课题。

　　7.行政立法的科学化、民主化与规范化。重点是行政程序法的制定和行政程序的研究。但是，有关研究不能再局限于对各国法规的一般性罗列和各国行政程序法制的概论性介绍，而应该在充分考虑各国不同的历史背景、民族传统、法律文化等因素的基础上，借鉴外国行政程序法制制度的合理因素，紧密结合中国行政法制的现实，为中国行政程序法的制定进行充分的理论准备，为中国程序保障研究向纵深发展奠定基础。

　　8.行政法制监督。现代法精神要求法律体现正义、平等、自由、保护权利和控制权力。然而，我们已经设计的诸多机制在这方面的保障上往往显得乏力，这就要求行政法学者对行政法制监督机制展开深入的研究。

　　9.行政法与民主政治。重点应解决依法行政原则及法治国家目标等问题。政府和领导人的权力必须受到法律的控制，依法行使。应研究政治体制改革，研究党的执政方式，研究党和人民代表大会的关系，使党真正在宪法和法律范围内活动，使宪法在国家具有最高地位和权威，改变法律仅仅是国家或政府手中的“工具”或“指挥棒”的状况，促使政府改变“国家管理”的旧思想，树立“服务行政”的新观念。

　　10.行政组织法。依法行政原则首先要求政府行为有组织法根据，而我国法制建设恰恰欠缺组织法规范。因此，对于行政法学者来说，在积极参加有关立法活动的同时，更要潜心于行政组织法的深入而系统的研究。

　　11.行政法律实施中的问题与对策。在中国传统社会， 法律混同于道德，司法从属于行政；人们以伦理道德来判别法律是非。因此，在行政法律实施中，必须超越传统，把法律与其他社会现象从制度和观念上区分开来。如把法律与政治、道德、宗教的作用和影响区分开来，使法律的运作不受其他社会因素的干扰，包括权力控制和政策支配，在执法和司法过程中，不受行政干扰和公众舆论的压力。行政法学研究必须和政治学、伦理学、宗教学等学科研究相结合，并展开行政文化的研究。

　　12.行政法律责任。政府职能应该转换，从直接的、 微观管理转变为间接的、宏观调控与服务和协调。可是，政府职能应该如何转换的问题，还有待行政法学者展开深入研究。行政相对人应服从行政法律规范，否则要承担相应的法律责任。而科学地设置相对人的法律责任，有待于学界系统而深入的研究。

　　13.国有资产管理与行政法。目前，国有资产流失的范围之广、 数额之大是触目惊心的，已引起了理论界的普遍关注，迫切需要行政法对国有资产管理作出规范性规定。规范国有资产管理，应该成为行政法学研究的主要内容之一，也是行政法学界责无旁贷的任务。但国有资产管理是目前行政法学研究的一个空白区，未引起行政法学界足够的重视。在实行社会主义市场经济的今天，从行政法角度对国有资产管理问题进行研究，具有特别重要的意义。

　　14.行政处罚理论深化。就行政处罚制度而言， 对《行政处罚法》的阐释应告一段落，接下来应对《行政处罚法》实施现状进行实证分析，并对行政处罚理论加以深层次的探索。

　　（三）行政法学研究展望

　　世纪之交的人类社会，正在以任何一个时代都难以比拟的速度发生着变化，发生着变革，呈现出一个变动不居的多元化时代。中国行政法及行政法学在21世纪将要面临的挑战，在某些方面将要比初创时期所面临过的挑战还要严峻。这是因为，法的变革，绝非只是体制的重构和规范的修正，它更是内在精神和价值的调整和超越。我们将要面对的问题不仅是要在体制上建立和完善一系列规范和原则，而且还要在思想观念上确立和发扬光大自由、权利的精神；不仅要建立经济繁荣的中国，而且还要在中国实现高度的民主和法治。

　　为了建设宪政法治社会，就必须加强行政立法，完善行政法制，积极进行法制宣传，广泛而深入地开展行政法学教育，使每个公民了解行政法，学会运用行政法保护自身利益，树立自由和权利观念；使每个大学生、每个公务员都充分了解相应的行政法，逐步使每个政府官员都树立起牢固的依法行政和服务行政的观念。为此，在大学法学教育中应增加授课时数，真正确立行政法学的核心课程地位；公务员考试应强调行政法的内容，从机制上保证立志成为公务员者首先要充分了解相应的行政法；在律师考试中，应加大行政法试题的占分比重；在所有领导干部轮训中，都应该强化行政法的学习，并与其职务升降相联系；在研究生考试中，应增加行政法学的内容，并使其占有相应的比重。此外，对于行政法学者来说，必须养成良好的学风，不断提高自身素质，减少重复研究，学会接力赛，把行政法学研究不断推向新的台阶，为推进改革，把我国建设成为现代化法治国家而努力奋斗。