论行政公正

【摘要】
    行政公正指行政主体及其工作人员办事公道，不徇私情，平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的行政相对人。行政公正包括实体公正、程序公正和形象公正三个方面的内容,三者有着内在的必然联系。笔者就构建行政公正的经济、政治、文化和法律平台进行了深入的分析。 
  
 
　　正义是人类社会至高无上的标准,公正则是法律的最高价值。何谓公正？如何实现公正？在西方思想史上，自亚里士多德以来，有关公正的论证可谓学派林立，经久不衰。美国著名哲学家罗尔斯在《正义论》开篇中指出，公正是“社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”［1］（P231）各理论学说强调一个核心的理念：公正意味着每个人在同等情况下应得到同等对待。一般来说，公正意味着维护正义和中立，防止徇私舞弊，其核心是无私和中立。公正的理念在西方各国法律体系中也占据着非常重要的地位。如英国法治以Natural Justice (自然正义)为其核心观念，美国宪政以 Due Process of Law（正当法律程序）和Check and Balance（制约平衡）为其支柱。
    行政公正原则指行政主体及其工作人员办事公道，不徇私情，平等对待不同身份、民族、性别和不同宗教信仰的行政相对人。［2］（P48）行政公正原则的基本精神是公平、合理地对待行政相对人和处理行政管理事项。行政公正是确保行政机关行使行政权的过程和结果可以为社会一般理性人认同、接受所要遵循的原则。“行政公正要求改变过去权威行政的陈旧观念，实行民主行政、公正行政、公平行政、公开行政。”“行政公正作为一个整体，既是行政机关及行政人员的自我要求，也是社会公众的外在期望。”［3］（P48）
    一、行政公正的逻辑起点—控制行政机关的自由裁量权
    行政公正原则相当程度上是与自由裁量权联系在一起的，只有当行政官员在法律规定的框架内有选择行动的权力的时候，才会对其要求公正。行政机关在行政过程中，依据法律积极的明示或消极的默许，基于行政目的，自由斟酌、选择自己认为正确的行为的权力，称之为自由裁量权。行政自由裁量权是现代行政权的核心内容。从某种意义上说，行政自由裁量权的存在和扩大，一方面是使普遍的法律、行政法规更好地适应了纷繁复杂和发展变化的具体情况，大大提高了行政效率，另一方面又为行政机关滥用行政权力提供了可乘之机。既然行政自由裁量权的存在和扩大是现代行政的必然要求，我们能做的务实的选择就是如何用法律来控制、规范它的行使，从而尽量减少行政自由裁量权可能带来的负面作用和影响，而行政公正的原则实质上是防止滥用自由裁量权的一整套规则。
    二、行政公正的内容
    行政公正包括实体公正、程序公正和形象公正三个方面的内容,三者有着内在的必然联系。程序公正是实现实体公正价值的手段、工具和保障，实体公正是程序公正机制作用的对象和目标，并在程序公正机制的运作中接受检验。“实体公正是一种结果价值,而程序公正是一种过程价值,其二者的结合就构成了行政公正。”［4］（P99）形象公正则是行政公正的外在要求。行政公正的具体内容如下：
    （一）实体公正是行政公正的本质要求，
    1、依法办事，不偏私。严格遵守法律规定,依法办事,是行政执法法治理念的要求。法律不是确定某一个人的特殊利益,不是针对某一个人或某几个人,而是针对人们整体,确定人们整体利益的。因此,它不会对处于同样情况的人,作出不同的规定。行政机关如果离开法律办事,就可能因感情或其他因素而不能一视同仁,就可能同样情况不同样对待,从而出现不公平、不公正。行政机关及其工作人员必须清楚地认识到， 行政机关的权力是人民通过法律赋予的，行政机关及其工作人员行使权力必须为人民服务，而不应当运用人民授予的权力徇私，为自己或者与自己有关系的组织、团体、个人谋取私利。
    2、平等对待相对人，不歧视。这一原则是公民在“法律面前一律平等”的宪法原则在行政法领域的具体体现。行政机关无论是实施具体行政行为，还是作出抽象行政行为；无论是授予相对人权益，还是要求相对人履行义务；无论是赋予相对人某种资格，还是对相对人科以某种处罚，都必须平等地对待相对人，不能因相对人身份、民族、性别、宗教信仰不同而区别对待。平等对待包括两种情形：同等情况同等对待、不同情况区别对待。当然，平等对待相对人并非意味着不分情况，不管差异，一律相同。对于一些社会弱势群体，不仅不应该歧视，而且还应当根据实际与可能，依法适当地给予特殊优待和保护。
    3、合理考虑相关因素，不专断。所谓相关因素，包括法律法规规定的条件、政策的要求、社会公正的准则、相对人的个人情况、行为可能产生的正面或负面效果等。所谓专断，就是不考虑应考虑的相关因素，凭自己的主观认识、推理、判断，任意地、武断地做出决定和实施行政行为。行政机关在执法中，既要合法，也要适当。一方面，行政机关作出行政决定和进行行政裁量，只能考虑符合立法授权目的的各种因素，不能考虑不相关因素。另一方面行政机关在具体执法中应考虑相关因素,不能凭自己的主观认识、推理、判断,任意地、武断地作出决定和实施行政行为。
    4、比例原则。实体公正还要求行政机关及其工作人员在作出行政行为时符合比例原则的要求，即行政机关采取的措施和手段应当必要，适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式，即使万般无奈之下给当事人造成的损害也要求小于因此取得的行政收益。
    （二）程序公正是实体公正的前提和保证
    现代的正义观念已经由传统观念中的实体正义转变为了具有‘显示’作用的程序正义,程序的公正是程序法本身所应具备的独立的价值理念。事实上,实体的公正是如此的难于捉摸,而程序的公正却是一种大家都‘看得见’的公正。”［5］（P213）由于我国长期以来形成了“重实体、轻程序”的法律传统，因此，程序的公正在当前中国显得尤为重要。它具体包括：
    1、自己不做自己案件的法官。回避制度是指行政机关在行政执法过程中，如相应事项与本人有利害关系或者其他关系，或者行政机关被认为有成见或者偏见，可能影响公正处理的，应主动回避或应当事人的申请回避，不得参与该事项的处理的制度。回避制度来源于普通法上的自然公正原则，这项原则要求“任何人都不得做自己案件的法官”。 确立回避这一法律制度与人们对法律公正的期待有关。回避裁决与自己有关利害关系的争议是程序公正的基本要求。实行回避制度，有利于排除与所处理的事项有利害关系的行政执法人员主持行政程序，从而实现行政公正;有利于消除相对人对程序结果不公正的怀疑，增加相对人对行政机关的信任感，提高其对行政决定的认同，保障行政管理活动的顺利进行。
    2、不单方接触制度。不单方接触制度是指行政执法人员在处理两个以上行政相对人的、具有相互排斥利益的事项时，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触，听取其陈述、接受其证据材料的制度。不单方接触也包括行政处罚裁决机构或听证主持人在就相对人违法行为作出处罚决定的过程中,不能在被处罚人不在场的情况下,单独与调查违法行为和提出指控的行政机构或工作人员私下商量、交换意见和讨论处罚内容。不单方接触制度有利于防止行政执法的腐败和偏见,防止行政机关对一方当事人偏听偏信而损害另一方当事人的权益。
    3、确保行政相对人的知情权。确保行政相对人的知情权即行政公开，指的是除涉及国家秘密和依法受保护的商业秘密、个人隐私以外，行政机关实施行政管理应当公开，以实现公民的知情权。它要求行政执法主体在作出对相对人不利的行政行为前,必须事先通知

相对人,听取相对人对有关事实、理由的陈述、解释或申辩(紧急情况下和法律规定的有关特殊情况除外) 。行政公开的本质是通过一种法律程序实现对行政权的制约。行政执法主体之所以在作出行政行为前要通知相对人,是为了使相对人对相应行为有所了解,有所认识和理解,为履行相应行政行为为之确定的义务自觉进行必要的准备。行政执法主体之所以在行为前要听取相对人的陈述、解释、申辩,主要是为了防止和克服行政执法行为的片面性和可能的差错,尽量避免冤假错案。 
    4、阳光是最好的防腐剂。政务公开对政府决策形成了一个强有力的约束，为政府科学决策、民主决策和依法决策提供了一个制度的保证，每个层次有每个层次的程序，每个人有每个人的权限，权力的运行更加规范、透明，从而建立起政府和老百姓的互信关系。政务公开有效避免了暗箱操作，保证了行政公正。
    5、任何人为自己的辩护应当被公平听取。听证制度作为行政机关听取陈述和申辩的一种特殊形式，是指行政机关作出行政行为时，就有关问题听取当事人评论意见，同时予以说明解释的制度。听证制度被公认为现代行政程序法基本制度的核心，对于行政程序的公开、公正和公平起到重要的保障作用。
    6、职能分离。职能分离，指的是将行政机关行使内部某些相互联系的职能时要加以分离，使之由不同的机关或不同的工作人员行使。职能分离是分权原则在行政主体内部的运用。职能分离可以防止行政执法人员腐败和滥用权力，也能防止执法人员的偏见，保证行政决定公正、准确。


    （三）形象公正是行政公正的外在要求。
    公务员的执法形象必须公正，公务员在执法过程中，除实体公正和程序公正之外，在言行上还要符合公务人员的身份，否则，就会妨碍行政公正的实现。目前，在政府机关中存在个别公务员由于对自身形象没有给与足够重视，导致了行政相对人和社会公众对政府公务人员的办事公正性产生怀疑，进而对行政机关执法是否公正产生怀疑的现象。［3］（P48）
    三、实现行政公正需要构建的平台
    （一）市场经济平台
    “市场培育市场主体的独立性，市场培育实际上是市场主体的意识、能力等多元化方面的独立性培育，这种独立性是每个人在市场经济中的主体性和个体性能量的充分而又合理的释放。”［6］（P112）“这种主体性和个体性是个人应该敢于用理性的尺度来评判一切，个人应该拥有按照自己的正当权利进行社会活动的自由。” ［6］（P113）市场主体的独立性最大程度的发酵，就会经由经济决定政治的规律“使得政府不能脱离公断者正中的位置，而偏袒地站在与己有利或血缘相通某些（国营）企业一边，发号施令、指手划脚，使行政运作不应有地跌落于法律原则与规则的底线之下。” ［6］（P114）
    市场经济也是孕育现代平等意识和自由观念的母体，所以当市场经济的发展要求政府为它提供更广泛的服务时，也对公共行政的公正性提出了强烈要求。人们的公正要求来源于平等意识和自由观念，而平等和自由则是由市场经济来加以确立的，并且反过来成为市场经济存在和发展的基本原则。市场经济创设了平等和自由，市场经济又提出了对平等和自由的需求，这表明平等和自由在市场经济条件下是有着客观基础的。但是仅仅有了这种客观基础，并不意味着平等和自由在任何时候都不会受到侵害。所以，自觉地维护平等、自由，应当成为政府不可推卸的责任。平等、自由和公正是涵义相近的概念，但它们的适应范围和所标示的理论指向是不同的。如果说平等强调主体间关系的对等性的话，那么自由则突出了这种对等性关系中主体的独立性。至于公正，则是向某种权威力量提出的维护平等和自由的要求。市场经济创造了市民社会的领域，使之与公共的领域并存，平等和自 由是市民社会中各种社会关系的原则和基础，而公正则是市民社会对公共领域的行为要求。
    （二）政治平台
    发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，创造良好的政治环境对于实现行政公正具有非常重要的促进作用。在政治上,如果行政主体的职能关系理顺得不好,各行政主体互相推诿扯皮,行政官员恣意专断,官僚主义盛行等,都会弱化公民对公正、特别是程序公正的关注。更有甚者，如果行政官员不能以身作则，正确行使手中的权力，始终做到清正廉洁，反而是以权谋私，大搞权钱交易，腐败不断,那就更无行政公正可言了。
    江泽民同志在党的“十六”大报告中提出要改进行政管理的方式，建立公正的行政管理体制。因此，如何有效地防止“国家权力部门化，部门权力利益化，非法利益合法化”；如何在制度上促使政府部门行政公正，就成了必须解决的问题。要保证政府部门行政公正，必须在政府部门行为和公务员管理方面加强五项制度建设。1、开放的沟通制度。新公共行政理论认为政府及其部门需要响应公众的需求，为了响应公众，就必须了解公众的需要是什么。因此，建立向公众开放的沟通渠道和反馈制度是保证政府部门行政公正的重要条件。2、开明的行政协商制度。行政协商是实现各种利益主体利益平衡的途径，也是政府的重要事务。这种协商过程实际上是利益的再造过程，也就是塑造公共的利益，让各方在这一公共利益中得到满意的结果。各方皆赢的状态是行政公正的结果。3、开通的信息公开制度。政府部门信息公开包括政务公开和涉及公共利益的政府公务员的私人生活的公开。政务公开已经在上文实体公正中谈到，这里我只论及公务员私人生活公开的问题。公职人员本身就具有公共性，其隐私权应适当递减。部分公开公务人员的私人资讯，不仅有助于他们检点自己的行为，而且能促使其避免偏私的嫌疑，这也是形象公正对公务员个体公正的要求。4、开放的听证制度。必须完善听证制度，使听证制度成为维护行政公正、防止政府部门任意行为的保障。5、开阔的救济制度。上述制度并不能完全保证行政公正，为保证行政公正，还必须有救济制度，为公众提供救济渠道、方式。
    （三）现代文化平台
    由于我国经历了漫长的封建社会，而儒家思想在传统文化中一直占据主导地位，其影响延续至今，反映在行政执法中就是“情大于法”。造成这种现象的原因在于，受儒家思想强调“情”的影响,人们的权利观念比较淡薄，这就使得行政主体在作出行政行为时往往把“人情”、“关系”放在第一位，而忽视了行政公正。如果人们的权利意识得到普遍增强，就会有效的制约行政权力，促使行政主体尊重相对人的权利，慎重行使公权力，从而促进行政公正的实现。可以说,权利文化是行政公正存在并得以发展的土壤。因此,我们要逐步改变不利于公正发展的传统文化,树立公正意识,建立公正理念下的文化。［4］（P100）
    此外，我们还必须重塑行政文化。孕育于传统政府管制型治理模式的行政文化，又反过来逐步加深了行政人员对行政管制型权力行使方式的过度依赖。要构建行政公正机制，推动行政管理体制的根本性改革，应当在当前政府治理转型的宏观背景下，彻底摒弃以行政机关为中心的思维模式和制度安排，铲除管制型文化的舆论和心理基础，树立以公众为中心的基本理念，重新设计和塑造权利至上、服务为本的行政文化。
    （四） 法律平台
    20多年来，随着我国经济体制改革的深化和社会主义政治文明的发展，我国先后制定了包括《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政许可法》在内的一系列重要法律，社会主义行政法律体系的框架已经初步形成，行政执法领域的“无法可依”的状况已经基本改变。但是，带有行政基本法性质的《行政程序法》，自上世纪九十年代开始孕育立法，至今仍然阙如。 
    制定《行政程序法》是规范行政行为，保障行政公正，提高行政效率的迫切需要，对于发展民主政治，保护

公民、法人和其他组织合法权益，遏制腐败现象，克服官僚主义，建立健全社会主义行政法律体系都具有十分重要的意义，这已经为我国多年来的实践所证明。没有公正的程序，就没有公正的执法。可以说，绝大部分行政违法都跟缺乏程序保障有关。甚至，有些案件处理结果基本公正，但因为没有遵守基本的程序准则，当事人也认为不公正，感到难以接受，到处告状、上访。近几年的立法吸收了回避、告知、听证、送达、说明理由等程序性规定，取得了明显的效果。因此，推进行政公正还需要大力加强法律程序建设。
 
【参考文献】
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