非典防治中的行政补偿与赔偿问题研究

[摘要]：为应对非典这一突如其来的自然灾害，国家采取了一系列的强制检查、强制征用、强制隔离与治疗等行政行为，这些行政行为不论是合法行使还是违法实施都可能对行政相对人合法权益造成一定的限制或损失。根据公共负担平等原则，为平衡公民、法人和其他组织在这一不可抗力事件中的公共利益负担，国家应当对利益受损相对人进行行政补偿或行政赔偿。

　　[关键词]：非典防治、公共负担、行政补偿、行政赔偿

　　突如其来的非典型性肺炎（SARS）是一场重大的自然灾害。打羸防治非典这场“没有硝烟的战争”，既要依靠科学，又要依靠法制。由于非典是一种新的传染性很强的疾病，再加上我国人口众多，流动性大，只有严格依法管理、依法防治，才能使整个防治工作紧张而有序地进行，才能彻底切断疫病传播和扩散的途径，有效控制疫情蔓延，也才能保持正常的生产、生活秩序，保障公民的人身自由权利与财产权利。

　　《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）、《中华人民共和国传染病防治法实施办法》（以下简称《实施办法》）及《突发公共卫生事件应急条例》（以下简称《应急条例》）是依法防治非典的主要法律依据。为对非典患者实施有效隔离治疗，防止非典疫情蔓延和扩散，国家各级人民政府、卫生行政部门、卫生防疫机构、医疗保健机构、突发卫生事件应急处理指挥部、各地疾病防治中心等国家行政机关，根据上述法律规范实施了大量紧急处置行为。这些紧急处置行为主要有：（1）对非典病人及非典疑似病人的强制隔离治疗；（2）对从疫区、异地流入人员和与传染病人有密切接触者的强制体检、隔离观察；（3）对部分医疗机构、科研机构、社会个人及企事业组织的劳务和财产实施强制征用和征调；（4）对人员比较集中、流动性强的餐饮业、旅游业、交通业、娱乐业及大型商场等企业法人的商业活动实施管制；（5）对违反传染病防治的违法行为的行政处罚等。随着非典防治的进行，行政机关、司法机关不可避免将面对因国家行政机关实施强制治疗、强制体检与隔离观察、强制征用、商业管制等强制措施行为所引起的行政补偿与行政赔偿问题。因此对非典防治中所引起行政补偿与赔偿的范围、标准、形式、程序与司法救济等一系列行政法问题进行研究十分必要。

　　一、公共负担平等原则与非典防治中的行政补偿与赔偿

　　国家赔偿与补偿制度的理论基础是什么，学者们在国家赔偿制度发展的阶段提出了不同的学说，主要有主权在民说、法律面前平等说、法律拟制说、公共负担平等说、国家危险责任说、社会保险说等。关于国家行政补偿制度存在的理论基础主要有：公共负担平等说、结果责任说、特别牺牲说、社会保险论、社会协作论、人权保障论等。我们认为，随着现代民主宪政理念及人权保障理念的确立，根据公平正义这一社会基本原则，只有公共负担平等理论才能真正解说为什么国家应当承担赔偿或补偿责任、国家应当对其哪些行为承担赔偿或补偿责任、国家应当根据什么归责原则、计算标准和形式承担赔偿或补偿责任等国家赔偿和补偿制度的基本问题。公共负担平等原则是指导我国国家行政补偿与赔偿制度立法、执法和司法的基本原则。

　　现代民主国家最基本的目的和任务、国家活动存在的社会基础在于保障全体社会公民和组织的基本权利，维持社会生产、生活及公共秩序，促进社会福利。国家活动所使用的一切人力、物力和财力产生的耗费应当由全体人民以纳税的方式平等负担，任何公民、法人和其他组织都应平等地承担国家机关合法实施国家权力行为所施加的公共义务，这是现代民主法治国家的社会基本信条。但是，国家实施管理过程中，一些特殊行为特别是紧急状态下的紧急处置行为可能使部分公民或组织承受一般公共义务之外的“特别牺牲”；同时，市场经济赖以存在的竞争机制必然产生部分社会弱者，从某种意义上说，这些市场经济的牺牲者正是其因客观自然原因而非主观原因，在市场竞争条件下承担特别负担的结果。这些特殊行为及社会竞争所必然产生的由部分公民、法人或其他组织承受的一般社会公共负担之外的特别负担，国家应当通过补偿或赔偿的方式，转化为由社会全体成员平等承担。这正是社会公平正义观念、基本人权保护观念及人道主义法治理念的必然要求。

　　在非典防治过程中，国家行政机关在实施强制治疗、强制体检与隔离观察、强制征用、商业管制等强制措施行为时，即便是合法正当行使，也不可避免会对部分公民、法人和其他组织产生特别负担；公民、法人和其他组织也可能因行政机关的违法实施强制措施、行政征用、行政处罚等行为而遭受合法权益损害；同时，公民、企事业单位在防治非典过程中的社会公益行为也可能使其承受特别负担。为保障公民平等享有的合法权利，根据公共负担平等原则，国家应当对合法权益受到不法或不当损失的相对人予以行政补偿或赔偿，通过行政补偿或赔偿的形式由社会全体成员共同负担公共义务。

　　二、非典防治中行政补偿与赔偿的范围

　　（一）非典防治中的行政补偿范围。

　　行政补偿的范围，是指在国家实施行政补偿时对国家行政机关的哪些合法行政行为所造成的相对人合法权益损害实施补偿。非典防治中，国家行政机关依法实施了大量的强制体检、强制治疗、强制隔离、强制征用、商业管制等紧急行政行为。这些行政行为虽然是合法正当行使，但却可能使个别的行政相对人承担了超出一般社会负担之外的特别负担。根据公共负担平等原则，相对人因合法行政行为而承受的特别负担有权获得国家行政补偿。

　　1、强制隔离治疗的费用补偿。由于非典具有传染性强、传播途径不确定性和多渠道性特点，国家在进行非典的防治过程中，在发现病人具有部分非典症状而不能确诊时，将病人一律按非典疑拟病人实施隔离观察和治疗。这事实上使大量不是非典的普通病人被实施了在正常时期根本不必要的隔离治疗措施，因此而产生的隔离观察和治疗费用对于普通患者属于特别负担，是行政机关实施强制隔离观察和治疗所直接造成的经济损失。相对人有权对此特别负担请求国家行政补偿。

　　2、强制体检和隔离观察的费用补偿。非典具有一定的潜伏期，为防止处于潜伏期的非典病毒携带者与他人接触而产生交叉感染，国家行政机关组织实施了对从疫区流入或从异地流入的人员实施强制体检和隔离观察措施。如学校对归校学生、行政机关对外地返乡民工实施的强制体检、隔离观察等。为此，被隔离人员在隔离期间产生的体检、饮食、住宿、通讯等费用，是因行政机关实施强制体检和隔离观察所产生的，属于特别负担，应当由国家财政支付补偿。

　　3、行政强制征用的费用补偿。在非典防治中，国家组织征用了部分医疗机构、科研机构大量的胸科及传染科医务人员、医疗设施、病房等劳务和财产进行集中会诊与护理，这些强制征用行为客观上是要求被征用机关单位承受了特别负担，而这些公共负担因为国家的非典防治政策而无法通过以病人支付医疗费的方式获得等价的补偿。因而，根据公共负担平等原则，国家应当在征用医疗机构及科研机构的劳务、设施和病房等时进行等价的金钱或物质补偿。基于同样的法理，国家行政机关在非典防治过程中对其他社会个人，如出租车司机，或企事业组织，如公交公司等实施行政征用行为时，也应当依据公共负担平等原则进行等价补偿。

　　4、公共管制的费用及损失补偿。实施非典防治对我国的经济带来了一定的负面影响，特别是对人员比较集中、流动性强的餐饮业、旅游业、交通业、娱乐业及大型商场的商业产生了巨大经济影响。这些行业的商业利润收入受到影响的主要原因有两个方面，一是广大消费者

自行缩减消费行为；二是国家机关实施公共管制，如强行关闭大型商场等。来自前一方面的原因国家不应该承担补偿责任，但后一原因则是国家行政权干预的结果，企事业单位因国家强制措施而遭受的合法收益的损失，有权请求国家补偿。

　　5、非典防治非常开支的费用补偿。在非典的防治过程中，国家实施全民动员，要求国家机关、企事业单位、公民家庭都进行室内消毒通风等防护措施，全社会成员都因此而承受了非常规的额外开支。对于这部分非常规开支费用，基本上是全社会成员都有所付出的，行政权力和介入并没有产生公共负担不平等的问题，因而，国家可以不予以补偿。但是，对于因国家行政机关对个别单位和个人所提出其平等社会负担之外的特别负担而又不能根据前述情况进行补偿时，可以根据具体情况依据公共负担平等原则进行适当的补偿。

　　6、对自愿性社会公益行为的补偿。在非典防治中，大量医务人员、科研人员及普通社会公民或组织，主动请缨支援抗击非典前线。对于这些可歌可泣的自愿性社会公益行为，国家在对他们进行奖励的同时，对他们因实施这些公益行为而遭受生命健康及财产损失，国家应当予以适当的补偿。

　　（二）非典防治中的行政赔偿范围。

　　公民、法人或其他组织因国家行政机关的合法行政行为遭受的特别负担可以请求国家予以行政补偿。而在非典防治过程中，国家行政机关及其工作人员的违法行政以及行政公务人员在行政执法过程中违法实施暴力等事实行为而对相对人合法权益造成损害的，公民、法人或其他组织可以根据《国家赔偿法》请求国家行政赔偿。

　　1、对行政机关违法实施行政处罚产生损失的赔偿。在非典防治中，根据《传染病防治法》、《实施办法》及《应急条例》的规定，国家各级卫生行政部门、卫生防疫机构、医疗保健机构等国家行政机关可以对违反疾病防治的行为实施行政罚款；各地公安机关或者工商管理部门可以对在突发事件发生期间，散布谣言、哄抬物价、欺骗消费者，扰乱社会秩序、市场秩序的公民、法人或其他组织依法予以罚款等行政处罚。根据《国家赔偿法》的规定，对于上述行政机关实施的行政处罚，如果相对人提起行政复议或行政诉讼被复议机关或人民法院依法撤销或确认违法的，相对人因行政处罚而受到的合法权益损失可以请求国家进行行政赔偿。



　　2、对违法实施行政强制措施产生损失的赔偿。国家行政机关在非典防治中实施的强制隔离治疗、强制体检、隔离观察等强制措施应当具备一定的条件。国家行政机关对哪些人可以实施强制措施、实施多久的强制措施、实施什么样的强制措施等都要有具体的条件、期限和种类限定。对于实施强制措施的对象错误、期限超期、种类不当等均属于违法的行政强制行为，这些违法行政强制措施对相对人的人身权利和财产权利造成损失时，相对人有权请求国家行政赔偿。

　　3、对违法行政征用行为产生损失的赔偿。在非典防治中，国家行政机关依法征用部分医疗机构、科研机构、社会个人及企事业组织的劳务和财产时，也应当具备一定条件，并通过合法有效的程序进行。对于行政机关不具备条件而实施行政征用、征用违反法定步骤、方式、时限等均构成违法征用行为，这些违法行政征用行为一旦对相对人合法权益造成损失，行政机关应当依法予以赔偿。

　　4、对行政处罚、行政强制、行政征用过程中的事实行为造成损失的赔偿。非典防治行动中，国家行政机关行使了部分紧急权力行为，事实证明，这些紧急权力行为及时阻止了非典的进一步蔓延。但是，由于我国现阶段行政执法人员文明执法观念不强，权力意识固化，在紧急处置权力行为的快速性、强制性及较大的随意性要求下，暴力执法行为不可避免。行政征用行为的行使也为部分政府部门乱集资、乱征用、乱滩派提供了可乘之机。相对人合法权益因这些行政执法过程中的违法事实行为遭受损害时，可以请求国家行政赔偿。但公务人员的纯个人行为造成的损害，属于民事赔偿范畴。

　　三、非典防治中行政补偿与赔偿的标准与形式

　　（一）非典防治中行政补偿与赔偿的标准。

　　行政赔偿的标准是指国家向因违法行政行为或行政事实行为遭受合法权益损失的相对人支付行政赔偿费用的计算标准。从世界各国来看，发达国家大多建立了国家赔偿制度，其赔偿标准大致有惩罚性标准、补偿性标准、抚慰性标准几种。我国作为发展中国家，经济实力和财政状况都不如发达国家，国家赔偿也只能以保障受害人的生活和生存需要为限，根据这一原则，我国行政赔偿实行的是抚慰性标准。对于公民、法人或其他组织因违法行政行为或行政事实行为遭受财产利益损害时，有权获得与其所遭受实际损失额相当的金钱或物质赔偿；对于其人身自由受到违法限制的，可以获得按国家日平均工资计算的赔偿；对于因违法行政行为或行政事实行为遭受生命健康权损害的，受害人可以获得医疗费、误工费、残疾补偿金、生活费、死亡赔偿金、丧葬费等金钱赔偿。非典防治中引起的国家赔偿的计算标准适用《国家赔偿法》的规定。

　　行政补偿的标准是指国家向因合法行政行为遭受合法权益损失的相对人支付行政补偿费用的计算标准。我国没有专门关于行政补偿制度的统一立法，行政补偿的标准按不同的行政补偿类型规定在一系列单行法律、法规和规章中。对于卫生行政补偿制度，在《传染病防治法》、《实施办法》及《应急条例》中均没有具体的规定。笔者认为，在卫生行政补偿实践中，国家行政机关应当依据公共负担平等原则，参照国家赔偿的计算标准，对公民、法人或其他组织因行政机关的合法行政行为或因实施社会公益行为而承受的特别额外负担进行适当的抚慰性补偿。

　　（二）非典防治中行政补偿与赔偿的形式。

　　行政赔偿的方式是指国家承担行政赔偿责任的具体形式。从国外行政赔偿制度来看，行政赔偿的方式则主要是金钱赔偿与恢复原状，并以金钱赔偿为主。我国《国家赔偿法》第25条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”根据这一规定，在非典防治所引起的行政赔偿中，应当以金钱赔偿为主要方式，以返还财产、恢复原状为补充。

　　关于卫生行政补偿的方式，我国没有具体统一的法律规定。从国外行政补偿制度来看，行政补偿的方式主要有金钱补偿、物质补偿、恢复原状等。我国行政补偿实践中，补偿方式有直接补偿与间接补偿两种，直接补偿方式主要有金钱补偿、返还财产、恢复原状等，通常是以行政机关向受损失的相对人支付补偿金为主要方式。间接补偿方式主要有：在人、财、物的调配上给予优惠，减、免税费，授予某种能给受损失人带来利益的特许权，给予额外的带薪休假、旅游和疗养，晋级晋职、加薪、安排就业、分配住房等。在非典防治过程中引起的行政补偿问题，补偿方式可以根据相对人所受人身权利或财产权利损失种类、程度及受损失人生活、生产所需，公平适当地采取上述补偿方式。

　　目前，我国部分地区政府部门出台了对在非典防治中作出重大贡献的医务人员、科研人员的行政补偿和奖励措施。对这些措施，我们应当辩证看待，一方面这些行政激励措施是实现社会公共负担平等原则的必要措施，有利于调动社会防治非典的积极性；另一方面，对作出重大贡献的人员予以奖励也不能违反社会公平公正原则。如有些地方政府出台政策，为非典防治作出重大贡献人员的子女提供特招就读重点中学、高考加分、免试入学等优惠政策，这是有违社会公平公正原则的，因为它违反了平等竞争入学原则，是以侵犯其他公民平等受教育权为代价的。因此，在非典引起的国家行政补偿与赔偿中，不能以侵犯其他社会主体平等

享有的合法权益为代价。

　　四、非典防治中行政补偿与赔偿的程序

　　行政补偿和行政赔偿的程序有行政程序与司法程序之分，这里所讨论的非典防治中的行政补偿和行政赔偿程序是指国家对合法权益受损的当事人实施行政补偿和赔偿的行政程序。不包含因行政机关拒绝予以补偿或、不予以恰当的补偿或赔偿时，相对人提起行政诉讼而进行的司法程序。行政程序是指“国家行政机关在行使行政权力、实施行政管理和服务活动过程中所遵循的方式、步骤、顺序、时限以及相对人参与行政活动程序的总和，即行政主体及管理相对人实施、参与行政行为的空间与时间表现形式。”非典防治中引起的行政补偿与赔偿问题的行政程序与一般行政程序理论没有太多差异，本文仅简要探讨有关行政补偿与赔偿的请求人、被请求人及请求时效问题。

　　（一）非典防治中行政补偿与赔偿的请求人。

　　非典防治中的行政补偿与赔偿请求人与前述行政补偿和行政赔偿的范围有紧密联系。其中，行政补偿主要有两类：一类是因行政机关合法正当行使行政强制、行政征用等行为造成权益损害的相对人；另一类是在非典防治中，主动实施社会公益而遭受人身权、财产权损失的公民、法人或其他组织。行政赔偿的请求人主要是在非典防治中，因违法行政强制、行政征用、行政处罚及行政事实行为遭受权益损失的相对人。行政实践中，存在着将行政补偿与赔偿请求人的范围等同为实际能够获得行政补偿或赔偿的主体的错误作法。应当指出，有权提出国家补偿或赔偿的请求人比实际能够获得国家补偿与赔偿的主体范围大得多，行政补偿或赔偿义务机关不能对行政补偿和赔偿请求人实施不当的限制。

　　（二）非典防治中行政补偿与赔偿的被请求人。

　　根据行政补偿和行政赔偿的一般原理，行政补偿的实施机关应当是具体行政行为实施机关，或国家法律规定的，负责对实施了社会公益行为而遭受权益损失的公民、法人或其他组织进行补偿的行政机关实施，主要是当地民政部门。行政赔偿的赔偿义务机关则是实施违法具体行政行为或行政事实行为的公务人员所在机关。但在非典防治中，各地都依法成立了非典防治指挥部或非典防治中心。这些指挥部或防治中心是临时性的综合执法部门，可以依法集中行使卫生行政部门、卫生防疫机构、医疗保健机构的部分职权。在非典防治任务完成后，这些指挥部、防治中心都应当依法及时撤销。在各地各级指挥部、防治中心被撤销后，由其实施行政行为所导致的行政补偿或赔偿责任应当由承接其相应职权或职责的卫生行政部门、卫生防疫机构、医疗保健机构承担。

　　（三）非典防治中行政补偿与赔偿的请求时效。

　　行政补偿和赔偿请求时效是相对人的行政程序权利，应当予以充分的保障。根据《国家赔偿法》第三十二条规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自国家机关及其工作人员行使职权时的行为被依法确认为违法之日起计算，但这羁押期间不计算在内。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后6个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。”因而，非典防治中因违法行政行为或事实行为引起的行政赔偿一般是在事后进行的，适用上述请求时效。

　　目前，我国还没有关于行政补偿的一般程序性规定，从行政补偿的实施过程来看，一般是由行政机关主动进行，而且只要不妨碍行政强制措施、行政征用等行为在紧急状态下的正常进行，行政机关应当在行政行为之前或同时进行补偿，当事人也可以积极主张。行政机关实施行政补偿需要相对人申请为前提的，我们认为可以参照行政赔偿的时效规定。在相对人提出申请后，补偿义务机关应当立即进行条件审查并作出补偿与否的决定。

　　五、非典防治中行政补偿与赔偿的司法救济

　　对于非典防治中行政补偿与行政赔偿引起的行政纠纷产生的诉讼问题，与一般的行政诉讼实践差异不大，但针对非典防治这一具体问题，有必要将以下问题予以简要说明。

　　（一）关于非典防治中行政补偿与赔偿决定的可诉性问题。非典防治中引起的造型补偿与行政赔偿行为都是具体行政行为的范畴，对于行政补偿义务机关、行政赔偿义务机关拒绝实施补偿或赔偿、当事人对行政机关的补偿或赔偿标准、方式不服，都可以向人民法院提起行政诉讼，请求法院判令行政机关补偿或赔偿。因此，对于非典防治所引起行政补偿与行政赔偿中，当事人对于行政机关的补偿或赔偿决定，不论是拒绝补偿或赔偿决定，还是不恰当的补偿或赔偿决定不服提起行政诉讼时，人民法院不能因为政策性问题而拒绝受理。

　　（二）关于非典防治中行政补偿与赔偿诉讼程序问题。根据行政诉讼法及国家赔偿法的规定，当事人向人民法院单独提起行政赔偿请求的，应当先由赔偿义务机关解决，对于赔偿义务机关的决定不服的才能提起行政诉讼，即存在行政先行处理程序。但对于当事人对赔偿义务机关拒绝实施赔偿的决定、或对赔偿决定不服，当事人既可以申请上一级复议机关复议，也可以直接向法院起诉，不实行复议前置。对于行政机关的行政补偿决定，法律没有规定补偿义务机关的先行处理程序要求，但实践中一般应当参照赔偿程序处理。