我国行政许可制度的弊端及其改革

　当前，从地方到中央都在积极推行行政审批制度（行政法称行政许可制度。以下称行政许可制度或行政许可与审批制度）的改革。配合这一改革进程，拟就我国行政许可制度存在的弊端与改革问题谈一些看法，供有关部门参考。

　　一、我国行政许可制度的弊端

　　行政许可，是指行政机关根据行政相对人的申请，有条件的解除禁止，赋予个人或者组织从事某种活动的具体行政行为。有关行政许可的条件、申请程序和对许可使用的监管规则构成行政许可制度。行政许可制度是世界各国政府行之多年的宏观管理手段之一，几乎在行政管理的每一个领域被广泛应用。

　　行政许可制度是一把双刃剑，其功能既有积极的一面也有消极的一面。如果设置、运用不当，就有弊端。我国大量采用行政许可这种管制手段是在20世纪80年代之后，由于市场经济机制还处在形成之中，政府管理观念、制度仍处在转变、改革和适应的过程中，加上目前我国还没有一部统一的行政许可法。因此，我国的行政许可制度还存在不少弊端。

　　（一）许可适用范围太广。据统计，在我国，中央政府的规范性文件涉及的许可、审批近850项，地方省市级规范性文件涉及的有500至1500项。这样，在一些省级（含自治区、直辖市）行政区域内实施的许可审批项目最少在1300项左右，最多的省份超过2300项，这些项目分布在每一个行政管理领域。如此多的管制窒息了社会成员的创造性和活力。而在西方发达国家，许可之类的管制制度使用的范围较狭窄，通常主要用于对社会事务的管理，而很少用于对经济的管理。即使用于管理生产经营活动，大多也与公众的生活与健康有关。

　　（二）部分许可设置不当。国家设立许可制度的目的是为了对某些社会事务或经济活动进行管制或规范，防止人们因自由从事有关事务或活动损害公共利益或他人利益，保障社会和经济健康发展。然而，某些部门设置某些许可或审批的动机或目的并非出于管理需要，而是为了设卡收费，增加本单位收入。这背离了国家建立行政许可或审批制度的初衷。而西方发达国家建立政府管制仅仅是为了弥补市场本身的缺陷，而不是取代市场的作用，更不是出于财政的目的。

　　（三）重复交叉设置。由于行政机关职能交叉重叠普遍存在，同一事务多个机关都有管辖权，而管的方法就是设置许可或者审批。这样，必然存在对类似事项重复交叉设置许可审批的现象。重复设置许可不仅使生产经营者不堪重负，也增加行政成本。

　　（四）我国的许可审批程序僵化而且复杂，这也是各种许可审批的程序的共性：要求提供一些并非必要的材料、经过许多并非必要的关卡、耗费过多的时间。这使相对人把大量的时间和精力浪费在毫无效率的行政程序中。比较而言，西方主要发达国家的许可程序就较为灵活，具有便捷、高效的特点。例如，无论在美国哪一州，注册公司的程序都极为简单，只要出示必要的文件，缴纳几百美元的注册费（基本上没有注册资本的要求），在州务卿那里登记，注册公司的程序就完成了。

　　（五）收缴过高。由于税外收入是我国政府财政收入的主要来源之一（据统计全国1996年的财政收入中，税外收入占了一半左右），其中相当大一部分是行政收费。因此，不仅所有许可审批都收费，而且相当高。许可收费超过成本，公共管理也就变成了有偿行为了。比较而言，在西方发达国家，有不少许可是免费的。即使收取费用也只是收取工本费。

　　（六）监管不当。大多数行政主管部门主要是通过所谓年审制度来监管许可证的使用，绝大多数年审也是收费的。而西方发达国家基本上不存在这样的年审制度。对许可证使用的监控是通过平时的管理来实现的。实际上，采用年审制度监督许可证的使用对绝大多数许可证来说是不恰当的，也是不必要的。年审最突出的负面作用是增加行政成本，降低相对人生产经营效率而提高其成本，从而最终削弱他们在市场上的竞争力。

　　二、改革行政许可制度的必要性

　　上述问题已经严重地阻碍了我国社会和经济的进一步发展，如果这些问题继续存在，社会的持续进步和经济的持续增长必然受阻，政府也将难以应对中国加入世界贸易组织之后形势的发展。因此，改革我国的行政许可与审批制度，从更大范围来说改革政府管理制度已刻不容缓。



　　（一）改革许可制度，放松管制，是经济发展的要求。20世纪80年代以来，为了解决长期困扰人们的经济增长缓慢问题，在西方主要发达国家出现了改革和放松政府管制的趋势。英国从撒切尔政府开始就抛弃了过去一贯奉行的国家干预政策，采用私有化、分权、放松管制、竞争机制、企业精神等所谓新的“自由市场经济”和非官僚化制度来促进经济发展。在美国，解除政府对经济的过度管制一直是80年代里根政府8年执政的热门话题；90年代，克林顿政府亦宣称，“大政府的时代已经结束”，政府的管理模式正由过去的强制管制朝着市场自律的方式发展。90年代以后，日本的泡沫经济开始崩溃，为应对严峻的局面，日本政府也开始了大规模的改革，其中最重要的措施之一就是放弃规制（管制）、保护模式的体制，构筑充满创造性和活力的健全的竞争社会。我国的情况虽与西方国家不完全相同，经济持续高增长，但如果不对过度的不适当的政府管制尽快加以改革，也难以保证经济长期健康发展。

　　（二）改革许可制度是改善投资环境的需要。创造良好的投资环境，吸引更多的人到本地投资，这几乎是从中央到地方各级政府多年来一贯的承诺，良好投资环境所包括的因素很多，但最重要的有三项，即良好健全的法律法规、廉洁高效的政府运作和公正透明的司法制度。其中，一个很少或没有贪污且办事富有效率的政府具有特别重要的意义，改革许可审批制度，放弃不必要的管制，建立便捷透明的管制程序有助于建立廉洁高效的政府，从而真正给投资者信心。

　　（三）改革行政许可制度，适应世界贸易组织规则的要求。中国加入世界贸易组织以后，中央政府和地方政府管制国内贸易的行为（实际上远不止管理贸易的行为，可能包括政府管理模式和具体方法）均要受到世贸组织规则约束。在复杂的世贸组织规则中，无歧视的贸易、促进公平竞争、贸易政策法规透明度等基本原则，进口许可证协议、与贸易有关的投资措施协议中有关引进外资审批的规则等都与行政许可审批制度直接相关。这些规则对我国政府均具有直接的约束力。此外，各国普遍遵守的国际惯例以及发达国家的通行做法或经验，我们也应当遵守或者借鉴。

　　三、改革行政许可制度的建议

　　针对我国行政许可与审批制度存在的问题，按照世贸组织规则总的要求，借鉴西方主要发达国家的经验，对我国的许可审批制度的改革提出如下建议：

　　（一）放松管制，减少许可审批项目。尽管我国已经从整体上放弃了计划经济模式，但是计划经济的陈旧观念仍在支配着许多官员的行为。他们仍旧习惯于管得多、管得深。现在是进一步放松管制还经营者更多自由的时候了。放松管制的有效途径，就是政府进一步强制性精简机构、归并减少政府职能，在此基础上大幅度减少许可审批项目，把政府的管制作用降到最低限度。给生产经营者最大的活动空间。

　　（二）严格具体许可项目的确定。首先，一方面，许可审批应当依照权限由法律、行政法规、地方性法规和规章设定，其他规范性文件不得设定许可审批。另一方面，只要不影响国家利益，即使法律、行政法规、部门规章有规定，地方政府也可以不设置许可审批。其次，在制定法律、法规或规章时，必须严格控制许可和审批的设置。审查立法草案时应当着重审查许可审批制度的必要性和合理性，必要时应当举行听证会。

　　（三）建立便捷、透明的许可程序。首先，许可审批程序的繁简不应一概而论，应当与有关事项的重要程度、处理工作的难易、所需人力及时间的多少等情况相适应。其次，无论许可审批程序繁简如何，当事人获得有关信息以及申请、面谈和取得许可或批准证书都应当极为方便。其三，在最短的时间之内作出是否授予许可或批准的决定并通知申请人。其四，获得许可或批准的条件、申请所需文件或材料、案件受理部门、费用标准、结案时限等信息应当在机关办公地点、机关手册、机关互联网中公开，并免费索取或下载。

　　（四）合理收取费用。管理是有成本的。在政府并不富裕的情况下，向相对人收取一定的费用是应当的。但是，政府收费的标准必须严格按照合理成本和不得赢利的原则来确定。当然，收费过高问题的解决还有赖于政府的税费改革。

　　（五）取消对许可证的年审制度。我国的许可审批制度本身已弊端重重，而许可证的年审制度使这种弊端成倍扩张。因为年审一次差不多又经历了一次办证过程。事实上，除极其个别的事项外，绝大多数的年审不仅没有必要，而且不合情理。当然，年审并非一无是处，但年审的正面作用基本上可由平时的管理代替。

　　（六）尽快制定行政许可法。我国的行政许可法正在起草过程中。笔者期望未来的许可法能够反映本文及其他类似意见，革除我国现行许可审批制度的弊端，使政府的管制行为不仅有法可依，而且有良法可依。