行政诉讼范围问题研究

　　摘要：本文阐述了我国《行政诉讼法》对于行政诉讼的受案范围的有关规定，列举了我国行政诉讼法对于受案范围的规定存在的几点问题，并提出了解决以上问题的几点建议，以期能得到理论界及立法者的重视。

　　关键词：行政诉讼范围　问题　完善

　　一、我国法律对行政诉讼范围的规定
　　我国《行政诉讼法》第十一条、第十二条以列举式与概括式相结合为基础，排除条款为补充的方式规定了行政诉讼的受案范围。
　　（一）《行政诉讼法》直接列举的行政诉讼受案范围
　　《行政诉讼法》第十一条第一款规定了八类行政诉讼受案范围。即１、不服拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财产等行政处罚而提起的行政诉讼；２、对限制人身自由或对财产查封、扣押、冻结等行政强制措施不服而提起的行政诉讼；３、认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权而提起的行政诉讼；４、对申请领发许可证、执照要求予以拒绝或不予答复而提起的行政诉讼；５、对不履行保护人身权、财产权的法定职责而提起的行政诉讼；６、对不依法发给抚恤金而提起的行政诉讼；７、对违法要求履行义务而提起的行政诉讼；８、对其它侵犯人身权、财产权而提起的行政诉讼。
　　（二）《行政诉讼法》概括性的行政诉讼受案范围
　　《行政诉讼法》第十一条第二款规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其它行政案件。”根据已经颁布的法律法规和《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》规定，目前我国其它的行政诉讼受案主要有：１、对劳动教养管理委员会中做出的劳动教养决定不服而提起的行政诉讼；２、对计划生育主管部门做出的征收超生费、罚款不服而提起的行政诉讼；３、对行政机关就赔偿问题所做出的裁决不服而提起的行政诉讼；４、对行政关依照职权做出的强制性补偿决定不服而提起的行政诉讼；５、对人民政府或其主管部门有关土地、矿产、森林等资源的所有权或者使用权归属的行政处理不服而提起的行政诉讼；６、对专利主管机关确认专利等处理决定不服而提起的行政诉讼。
　　（三）行政诉讼受案范围的排除事项
　　《行政诉讼法》第十二条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：１、国防、外交等国家行为；２、抽象行政行为；３、内部行为，是指行政机关在行政系统内部或该行政机关内部进行的管理行为；４、终局裁决的具体行政行为。
　　《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》除《行政诉讼法》第十二条规定的行为外进一步明确下列行政行为不可诉：１、公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；２、调解行为以及法律规定的仲裁行为；３、不具有强制性的行政指导行为；４、驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；５、对公民法人或者其他的组织权利义务不产生影响的行为。
　　从以上对于《行政诉讼法》及其解释的解读中，我们不难看出，行政诉讼法的立法原意是控制行政诉讼的范围，将其限于保障公民、法人和其他组织的人身和财产权范围。这样就必然留下一片权利救济的空白，亦即对于非具体行政诉任为侵犯相对人权益的，以及侵犯相对人人身权和财产权以外其他权利的，是没有途径取得诉讼救济的。
　　二、国外行政诉讼制度中关于受案范围的规定及经验
　　（一）美国司法审查的范围
　　美国《联邦行政程序法》第701节规定了司法审查的范围，除法律排除司法审查及对行政机关的自由裁量行为不能进行司法审查外，其他行政行为均可接受司法审查。不能审查的行为只是例外，而且例外的情况越来越少。行政行为原则上都假定属于能够审查的行为，这个原则称为可以审查的假定。除例外情况外，一切行政行为都可以接受司法审查，无须法律明文规定。在法律有规定时，按照法律的规定进行审查。在法律无规定时，进行非法定审查。
　　第一，成文法规定的排除司法审查
　　１、明文排除。国会有权在不违背宪法规定的限度内，在法律中规定对某一事项排除司法审查。国会为了确保达到排除审查的目的，往往在最终条款后加上禁止司法审查的明白规定，当然，此类规定必须是明白确定的，不确定的词句往往不发生排除的效果。法院从行政行为可以受审查的假定出发，对排除条款采取严格解释。同时，对国会法律明白禁止司法审查的规定，法院也会限制性解释为：部分禁止或某方面禁止，而不是表示全部禁止。当然，涉及到宪法的问题，更不能禁止审查。然而，法律有时不采取禁止性规定，而采取限制审查的时间、方式、理由的办法作限制性规定。通常法律中规定行政机关的决定是最终的决定这样的词语，往往不会发生排除司法审查的效果。特别是当行政决定涉及当事人的重大利益时，法院不会放弃司法审查的职责。美国法院认为，所谓最终的决定是指行政程序的最终而言，即行政决定不能再依行政程序改变，不包括司法程序在内。此外，法律规定对某个问题不能进行审查，不能认为和该问题有关的附带问题也不能进行审查。
　　２、默示排除。默示的排除是法律中没有规定禁止司法审查，但是法院根据这个法律所要达到的目标，法律的整个体制，立法精神，立法过程，认为这个法律在某方面排除司法审查。美国法院对于明文规定排除司法审查的法律已经采取非常严峻的态度，对于默示的排除司法审查更难承认。
　　第二。法律赋予行政机关自由裁量权的行为。行政机关的自由裁量行为不受法院的司法审查，主要是指法院基于自我克制，对某些自由裁量行为不进行司法审查。这种排除是部分排除，而不是全部排除司法审查。联邦行政程序法规定，对于专横的、反复无常的、滥用自由裁量权的或其他的不符合法律的行为，法院仍要审查。遇有自由裁量行为，法院通常考虑三个因素：(A)问题是否适宜由法院审查；(B)为了保护当事人的利益是否需要法院进行监督；(C)审查是否会影响行政机关完成任务。但是也有批评者认为，自由裁量权本身已包含了排除司法审查的理由在内，即法律的理由、政策的理由或其他的理由，如行政行为涉及事项需专门知识和经验、职务性质涉及到范围广泛的管理计划、司法干预不适宜，必须用非正式程序裁决、法院审理不能保证正确结果、国会计划需迅速执行、可能请求审查的案件数量太大、存在其他防止滥用自由裁量权的方法等。所以，对自由裁量权行为原则上排除审查，但其他法律另有规定的除外。滥用自由裁量权的行为在法院审查范围以内。
　　第三，问题本身的性质不适宜司法审查
　　有人称之为“行政机关绝对自由裁量行为”。包括：１、外交和国防。这主要是考虑到有些问题涉及的秘密性质的情报不宜公开，或者外交政策的决定本身是政治的，而不是司法的，包含大量复杂、微妙和不可知因素，对这类问题，法院没有责任、条件和能力予以审查。２、军队内部管理或其它行政机关纯属内部的问题。３、总统任命高级助手和顾问。４、国家安全，不包括驱逐出境或拒绝入境等小范围安全问题。５、追诉职能。
　　从美国《联邦行政程序法》的规定来看，一切行政行为均属于司法审查的范围，只在法律规定的例外情况下，即成文法排除司法审查和行政行使自由裁量权时，法院才放弃审查。即使如此，最高法院在进行司法审查时，在权衡各种利益的基础上，尽可能地扩大司法审查的范围，以更好地保护相对人的合法权益。
　　（二）法国的行政审判范围
　　法国行政法划分行政审判权的标准有两个：一个是形式的或机关的标准，根据这个标准，进行审判只限于行政机关的行为，不属于行政机关的行为，不在行政审判

范围之内。另一个是实质的标准，即在行政机关范围之内，进一步确定哪些行为属于行政审判范围，哪些行为属于司法审判范围。其顺序是先说明哪些行为不属于行政机关的行为，然后说明行政审判的范围，最后说明受普通法院管辖的行政机关的行为。
　　第一，下列行为不属于行政机关的行为
　　１、私人行为。通常情况下，私人行为与行政机关的行为无涉，但下列私人行为引发的诉讼例外：⑴法兰西银行和职工之间的诉讼；⑵矿业受特许人和矿藏发现之间，因报酬问题的诉讼；⑶公共工程承包人，因施工而对私人所造成的损害赔偿诉讼；⑷公务受特许人以及公务受委托的私人团体的某些行为，如果行使法律所给予的公共特权时的诉讼；⑸私人作为公法人的代理人和其他私人所订立的行政合同。
　　２、立法机关的行为。立法机关的行为一般也不能视为行政行为，例如⑴立法行为本身。⑵国会议员的选举；⑶全民投票；⑷议会中的行政管理行为。例外情况是：议会行政部门所缔结的合同，以及由于公务过失所造成的损害，国家应负赔偿责任，议会行政人员关于个人地位所提起的诉讼属于行政诉讼，由行政法院管辖。
　　３、司法机关的行为。司法机关的行为通常也不属于行政诉讼范围。如⑴司法机关的组织活动。包括法院的设立、合并、停止、废除、法官的任命、晋升、纪律处分等行为。例外情况是：法院本身所采取的内部组织措施，如法官轮流值班制、请假制度，适用内部行政措施原则，不受行政法院管辖。⑵司法机关的执行。⑶司法警察活动，不受行政法院的管辖，但有可能由普通法院依据行政法的原则处理这类案件（赔偿责任），但行政警察诉讼由行政法院管辖。
　　４、外国国家行政机关的行为。
　　５、政府行为。
　　第二，行政法院管辖的行政机关的行为：行政审判的范围。
　　法国是按实质意义的标准来划分行政审判的范围的。该标准经过了几个阶段，由最初的国家债务人和公共权力行为标准到公务标准，再到目前多元标准。即除了公务标准外，还有公共权力标准，但公共权力标准观念范围扩大，新的公共权力标准认为只要不是适用私人相互间的一般法律制度的活动都属于公共权力的范围；法律关系的性质和法律规则的性质标准，属于公法关系和适用规则的公务活动属于行政审判范围、属于私法关系和适用私法规则的公务活动属于司法审判范围；私人活动相似的标准，凡是和私人活动以及和私人情况相似的公务活动属于司法审判范围，否则属于行政审判范围。
　　第三，普通法院管辖的行政机关的行为。
　　由于法国行政法院和普通法院是两套完全独立的司法系统，所以，行政机关作为具有双重身份的主体，当它依照私法规则实施私法行为时，其行为引发的争议由普通法院管辖。
　　１、私产管理行为。行政机关实施的私产管理行为通常情况下属于普通法院管辖。但下列情况例外：⑴行政机关制定私产管理的法规和规章的行为。⑵私产上面所进行的公共工程和建造的公共建筑物所产生的损害，由于公共工程诉讼管辖权的特殊制度，受行政法院管辖；⑶私产管理所缔结的合同如果是行政合同，受行政法院管辖；⑷国有不动私产的出卖。

　　２、公务活动的私管理方式。私管理的行为和私管理的公务均由普通法院管辖。
　　３、普通法院司法审判保留事项。有关个人的身份的诉讼属于普通法院管辖，包括家庭地位、能力、住所、国籍、姓名、身份登记和身份证书的制作。例外情况是：外国法人的国籍诉讼，关于归化的行政决定，允许变更姓名的行政决定的诉讼属于行政法院管辖。行政主体侵害个人自由而产生的赔偿责任，由普通法院管辖，但行政机关的行为是否违法的问题，除在暴力行为外普通法院不能判断，必须作为审判前提问题，由行政法院裁决。
　　关于私有财产权和人身权问题。判例表明：行政机关没有合法根据，或者违反合法程序而侵占私人不动产的行为，包括永久性的或暂时性侵占的行为，以及行政机关严重地、明显地违反法律、损害公民的财产权的和基本自由的执行行为，属于普通法院管辖。
　　此外，法律还特别规定了属于普通法院管辖的事项：如间接税，邮政运输，社会保障，行政机关运输工具的事故责任，发明专利证，市镇由于社会骚乱而产生的赔偿责任，军队驻扎、宿营、演习。射击而产生的赔偿责任，国家代替公立学校教员负担由于给学生造成损害的赔偿责任等等。
　　总之，从法国行政法的规定来看，它采取的是先排除不属于行政机关行为的行为，对剩下的有关行政机关行为的诉讼又划分了行政法院管辖的范围和普通法院管辖的范围。行政法院管辖的案件主要采取实质意义的标准进行划分，而普通法院的管辖范围多用法律明确规定或判例形式。从实质意义的标准看，关于法国行政法院管辖的范围，有一些已经超过了形式意义上的行政机关行为的范围，包括立法机关司法机关中的行政行为；私人行为中涉及公权力的行为也受行政法院管辖。
　　三、我国行政诉讼法有关受案范围的规定存在的问题
　　（一）以列举的方法规定法院应当受理的案件必须导致法律救济的真空。列举的方法固然简单明了，便于掌握，但是法律无论列出多少可以受理的案件，社会的发展不是一成不变的，随着社会的发展，法制的进一步完善，新型的行政法律关系不断出现，这样必然会出现遗漏。以这种不科学的方法规定行政诉讼的受案范围，不仅不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，也会给他们提起诉讼，给法院受理案件带来不便。
　　（二）对具体行政行为的审查不应仅局限于合法性审查。行政诉讼法第五条规定：“人民法院审行政案件，对具体行政行为的合法性进行审查。”也就是所谓合法性审查原则。以目前看，合法性审查原则基本排除了合理性审查。然而，由于行政行为的复杂性和立法的局限性，不可能把社会生活中可能发生的任何情况都毫无遗漏地详尽地规定下来，因此行政自由裁量行为大量存在。例如《治安管理处罚条例》第十九条规定的行政处罚有拘留（15日以下）、罚款（200元以下）和警告。公安机关可以在三种罚则中选择其一，然后在罚则幅度内选择处罚。但是行政自由行为并不是不受任何限制，由行政机关任意做好，它仍应遵循一定的规则，主要是合理性原则。合理性原则要求行政自由裁量行为要公平、客观、公正、适当、符合公理。如果将行政自由裁量行为排除在司法审查之外，就等于撤除了界于自由和随意之间的一道防线，默许了主观随意产生的不公平、不公正、不适当的行政行为合法，其结果与我国行政司法审查制度的根本宗旨相悖。
　　（三）行政诉讼受案范围不应仅局限于涉及人身权、财产权的行政行为。行政诉讼法应当保护的是公民、法人或者其它组织在行政活动中受到不利影响的所有合法权益，既包括宪法权利，也包括民事法律和行政法律赋予或者保护的权利。如果只保护人身权和财产权，而不保护其他权利，那就意味着其他权利和利益是不受司法保护的，是行政机关可以任意处置而不承担责任的，显然这不符合行政诉讼的立法目的。
　　（四）以具体行政行为为审查对象，制约了行政诉讼范围。我国行政诉讼法规定，行政诉讼审查的对象是具体行政行为，而将抽象行政行为排除在司法审查之外。在行政机关的行政活动中，具体行政行为确实占有一定的比重，但更多的还是抽象行政行为。抽象行政行为不仅适用范围广，而且具有反复适用性。因此，违法的抽象行政行为对相对人的侵害要远远大于具体行政行为。而行政诉讼将抽象行政行为排除于受案范围之外，实际上致使大量的主要的行政侵权行为处于司法审查真空地带。另外某一具体行政行为被判决撤销或变更后，作为该行为所依据的抽象行政行为依然合法存在

，并可能被反复适用，其结果必然导致相同的违法行为的再现，从而达到诉讼的效果，产生不必要的重复诉讼。
　　四、完善我国行政诉讼的受案范围的思考
　　（一）应当采用概括方式规定法院应当受理的行政案件范围。即凡是行政机关及其工作人员在行使行政职权履行行政职责时的作为和不作为行为侵犯公民、法人或其他组织的合法权益的，受到侵犯的公民、法人或其他组织均有权提起行政诉讼，人民法院应当受理。
　　（二）行政诉讼审查对象不应排除合理性审查，行政自由裁量行为也应接受司法监督。我国行政诉讼虽然也有对行政机关滥用职权和行政处罚显失公正的行为可以判决撤销或变更的规定，但该规定范围太小，也很单一，远远不适应行政自由裁量行为广泛存在的实际需要，这也在较大程序上制约了行政审判作用的发挥。
　　（三）摒弃《行政诉讼法》保护权利的限制，扩大相对人受保护权利的范围。如前所述，我国公民享有广泛的合法权利，除人身权、财产权外，还享有政治权利和其他权利。保护相对人的所有这些权利是我国民主与法治建设的基本要求。而行政法律救济机制是所有保护机制中的一个不可或缺的组成部分。然而，行政诉讼作为行政法律救济的主要手段，保护的权利仅限于目前汉定的人身权和财产权，显然与社会主义民主与法治建设的要求相矛盾。因此，为适应人民法院行政审判工作的需要，应在修改行政诉讼法时，摒弃权利保护的限制，扩大相对人受保护权利的范围。
　　（四）取消行政诉讼审查对象的限制。将抽象行政行为作为行政诉讼的受案范围。如前所述，我国行政诉讼法仅将具体行政行为作为行政诉讼审查的对象，随着时间的推移，该规定已越来越不适应国际国内形势发展的需要。从国际范围看，世界上大多数国家都将抽象行政行为纳入审判机关的监督范围，从国内看，人民法院在监督和制约行政机关行使职权的过程中明显力度不够，狭小的受案范围把大量的行政行为排除在司法监督之外，严重影响了行为审判作用的发挥。我国《国家赔偿法》、《行政复议法》在总结行政审判工作得失的基础上，已将抽象行政行为纳入行政赔偿诉讼和行政复议的范围。因此《行政诉讼法》应尽快做出修改，将抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围，以实现前法的统一和协调。

参考资料：
１、《中华人民共和国行政诉讼法》　   　中国法制出版社　1997年
２、《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若　　干问题的意见（试行）》　　　　　   中国法制出版社　1997年
３、《行政诉讼法学》　　　　　　　　   高等教育出版社　2000年
４、《行政法与行政诉讼法学》　中国政法大学出版社  1999年10月
５、《行政复议法》　　　　　　　　 人民法院出版社　2001年